III SAB/Gl 271/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia NSA Krzysztof Wujek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi A.M. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w C. w przedmiocie zawieszenia w czynnościach biegłego sądowego oddala skargę. Pismem z 24 kwietnia 2019 r. A. M. (dalej określana jako skarżąca) zwróciła się do Prezesa Sądu Okręgowego w C. z wnioskiem o zawieszenie w czynnościach biegłego sądowego, który w jej sprawach sądowych i egzekucyjnych wydawał opinie . Wobec powyższego, pismem także z 24 kwietnia 2019 r. Prezes SO zobowiązał biegłego sądowego, któremu doręczył odpis "skargi", do złożenia wyjaśnień odnoszących się do podniesionych przez skarżącą zarzutów. W odpowiedzi na to wezwanie biegły sądowy w piśmie z 26 kwietnia 2019 r. stwierdził, że podnoszone w stosunku go niego zarzuty nie mają żadnych podstaw, są nieprawdziwe i naruszają jego dobre imię. Podkreślił, że w procesach cywilnych, które toczyły się z udziałem skarżącej wydał trzy opinie i jedną opinie uzupełniającą. Wszystkie uwzględniały wskazania sądów oraz dokumenty przedstawione biegłemu. Zostały poddane kontroli sądów. Ze stronami procesów nie łączyły go żadne stosunki prywatne czy zawodowe. Pismem z 9 maja 2019 r. Wiceprezes Sądu Okręgowego w C. (dalej określany jako W.Prezes SO) udzielił odpowiedzi na pismo skarżącej uznając, że nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do zwolnienia biegłego sądowego z pełnionej funkcji. W kolejnym piśmie z 31 maja 2019 r. skarżąca zawarła ponaglenie skierowane do Prezesa SO, któremu zarzuciła, że nie załatwił jej wniosku z 24 kwietnia 2019r. Podniosła także, że nie rozpoznano jej wniosku o uchylenie postanowienia Komornika Sądowego z [...] r. [...] i [...] powołującego biegłego sądowego, co do którego już zgłoszono zarzuty, do oszacowania majątku skarżącej w postępowaniu egzekucyjnym. W odpowiedzi na ponaglenie W.Prezes SO pismem z 4 czerwca 2019 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko co do braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia biegłego sądowego z funkcji. Skarżąca, niezadowolona z takiego sposobu załatwienia jej skargi, w piśmie z 17 czerwca 2019 r. , skierowanym imiennie do Prezesa Sądu Okręgowego, domagała się nadania biegu jej skardze i przeprowadzenia postępowania dowodowego wykazującego współdziałanie biegłego sądowego w firmowaniu fikcyjnego zadłużenia skarżącej na rzecz jej procesowego przeciwnika. Prezes SO w piśmie z 18 czerwca 2019 r. podtrzymał stanowisko wyrażone wcześniej przez wiceprezesa sądu. W dalszej korespondencji skarżąca konsekwentnie domagała się zwolnienia biegłego z jego funkcji, zaś W.Prezes podtrzymywał stanowisko o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Wreszcie pismem z 18 lipca 2019 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez załatwienie jej wniosku z 24 kwietnia 2019 r. zgodnie z procedurą. W piśmie zawarła także wniosek o wyłączenie wiceprezesa sądu od załatwienia jej sprawy. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w załatwieniu jej wniosku z 24 kwietnia 2019 r. i próbę "unicestwienia jej wniosku o zawieszenie w czynnościach biegłego sądowego z zakresu szacowania nieruchomości, a który to biegły dopuścił się przestępstwa firmanctwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy w sporządzanych przez siebie opiniach, wykraczających poza zakres jego uprawnień. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono, że pozostawienie podania bez rozpoznania ( art. 64 § 2 k.p.a. ) może być kwestionowane przez stronę w drodze skargi na bezczynność organu ( por. uchwałę (7) NSA z 3 września 2013 r.- sygn. akt I OPS 2/13, wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r. SA/Wr 6/83,GP 1983 Nr 24 ) wskazała, że jej skarga także z takich właśnie powodów zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego w C. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podkreślił, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu dotyczącym skreślenia biegłego sadowego z listy biegłych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem skargi wniesionej w sprawie jest bezczynność Prezesa SO, który w ocenie skarżącej powinien był wszcząć postępowanie zmierzające do skreślenie biegłego z listy biegłych sądowych i skreślić tego biegłego. Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowi jeden z prawnych środków zwalczania bezczynności organów wykonujących administrację publiczną. Środek ten przysługuje każdej stronie postępowania administracyjnego bez względu na jej stosunek (relację) do przedmiotu rozpoznania w sprawie indywidualnej. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wreszcie skargę można wnieść do sądu po uprzednim wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Sąd podziela w tym miejscu pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 2497/19, że skoro zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, to nie można przyjmować, że w rzeczywistości takiej skargi nie można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia, lecz dopiero po upływie terminu, w którym zgodnie z art. 37 § 3, § 4 i § 5 K.p.a., właściwy organ administracji byłby zobowiązany rozpatrzyć ponaglenie. Taka wykładnia prawa prowadziłaby do przyjęcia, że istnieje dodatkowy, wyraźnie nie przewidziany przez prawo, warunek, od którego zależy dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Warunkiem tym byłby upływ terminu, który został wyznaczony właściwemu organowi zgodnie z art. 37 § 3, § 4 i § 5 k.p.a., na rozpatrzenie ponaglenia. NSA zauważył takze, że taka wykładnia art. 53 § 2b P.p.s.a. jest stosowana w orzecznictwie NSA, który przyjmuje w oparciu o powołany przepis, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść nawet tego samego dnia, w którym zostało wniesione ponaglenie do właściwego organu. Np. wyrok z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1314/19, wyrok z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2558/19 i wyrok z 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2012/19. Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 365, dalej określanej skrótem u.s.p.) prezes sądu okręgowego ustanawia biegłych sądowych i prowadzi ich listę. W myśl § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 stycznia 2005 w sprawie biegłych sądowych (Dz. U. z 2005 r. nr 15 poz. 133, dalej określanego jako rozporządzenie) w sprawie biegłych sądowych prezes (sądu okręgowego) zwalnia z funkcji biegłego, jeżeli biegły utracił warunki do pełnienia tej funkcji albo gdy zostanie stwierdzone, że w chwili ustanowienia warunkom tym nie odpowiadał i nadal im nie odpowiada. Ponadto zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Prezes może zwolnić z funkcji biegłego z ważnych powodów, w szczególności jeżeli nienależycie wykonuje on swoje czynności. W przepisach u.s.p. oraz rozporządzenia w sprawie biegłych sądowych przyjęto zatem, że organem właściwym w sprawach dotyczących ustanowienia biegłego oraz zwolnienia go z funkcji jest prezes sądu okręgowego. Po drugie postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem biegłego. Procedując w takiej sprawie w pierwszej instancji prezes sądu okręgowego działa jako organ administracji publicznej, mając w tym względzie upoważnienie ustawowe. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r., II SA 336/99, NSA z 10 czerwca 2015 r., II GSK 986/14, NSA z 4 czerwca 2001 r., II SA 1434/00, wyrok NSA z 3 października 2005 r., II GSK 183/05, wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., II GSK 5/155/16, wyroki WSA w Warszawie z 20 września 2016 r., VI SA/Wa 2272/15, z 18 lutego 2016 r., sygn. VI SA/Wa 1916/15), WSA w Rzeszowie z 29 stycznia 2020, sygn. akt II SA.Rz 1313/19 i prezentowany w nich pogląd, że czynności związane z wydaniem decyzji administracyjnej na podstawie art. 157 ust. 1 i 2 u.s.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia nie należą do czynności polegających na sprawowaniu wewnętrznego nadzoru administracyjnego nad działalnością sądów powszechnych przyznanych prezesom sądów, ani też kierowaniem działalnością administracyjną sądów, w którym to zakresie prezes sądu podlega prezesowi sądu przełożonego (vide art. 22 § 2 i art. 37b u.s.p.). Takie działanie prezesa sądu okręgowego wydającego decyzję administracyjną w postępowaniu dotyczącym zwolnienia z funkcji biegłego jest "działalnością administracyjną sądów", o której mowa w art. 8 pkt 1 u.s.p. mającą na celu zapewnienie sądom odpowiednich warunków wykonywania ich zadań i poddaną, zgodnie z art. 9 i art. 9a § 2 u.s.p. i art. 37g u.s.p. zwierzchniemu nadzorowi Ministra Sprawiedliwości. Analiza pism kierowanych przez skarżącą do Prezesa SO pozwala na wniosek, że pismo z 18 lipca 2019 r. zatytułowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w istocie było ponagleniem. Chociaż zaadresowanym do organu I instancji. Niemniej na organie ciąży obowiązek właściwego odczytania treści pisma, a nie opieranie się jedynie na jego tytule. W sytuacji, gdy nie był właściwy do rozpoznania ponaglenia o jakim mowa w art. 37 § 3 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2018 r. poz. 2096, dalej określanego skrótem K.p.a.). winien był przekazać go zgodnie z właściwością. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można też tracić z pola widzenia tego, że skarżąca jest osobą fizyczną działającą bez udziału profesjonalnego pełnomocnika. Zatem w świetle normy art. 9 K.p.a organ winien był ją, stosownie do okoliczności, pouczyć o przysługujących jej prawach. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Zatem już po otrzymaniu pisma z 31 maja 2020 r. zatytułowanego ponaglenie winien był wyjaśnić skarżącej warunki wnoszenia ponagleń. Ale tego nie uczynił. Wadliwe procedowanie w zakresie ponaglenia nie może jednak w okolicznościach niniejszej sprawy blokować skarżącej możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu. Zwłaszcza w sytuacji, gdy dla skuteczności wniesienia skargi wystarczy wniesienie ponaglenia. Zaś sam organ pismo z 18 lipca 2019 r. rozważał pod kątem normy art. 37 K.p.a, co potwierdza treść pisma z [...] r. Przechodząc do oceny, czy w sprawie zaistniała bezczynność organu zauważyć należy, że Prezes SO w wyniku wniosku skarżącej o zawieszenie, a w istocie zwolnienie biegłego sądowego z pełnionej przez niego funkcji, w pierwszej kolejności udzielił skarżącej odpowiedzi pismem z 9 maja 2019 r. Zawarł w nim stwierdzenie, że nie widzi podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. W dalszej korespondencji konsekwentnie podtrzymywał to stanowisko. Stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2). W myśl art. 144 K.p.a w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie natomiast z art. 127 § 2 K.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania z tego powodu, że podmiot składający wniosek nie jest stroną postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista i jej ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego (por. np. wyroki NSA z 30 listopada 2016 r. II OSK 534/15, z 21 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2229/13). Jeżeli ustalenie przymiotu strony wnioskodawcy nie jest oczywiste i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przesądzenie kwestii istnienia interesu prawnego wnioskodawcy lub uznanie jego braku może nastąpić w toku postępowania, tj. po jego wszczęciu, dając ewentualnie podstawę do zastosowania przez organ prowadzący postępowanie art. 105 § 1 K.p.a. Ocena zasadności żądania jednostki winna być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, a więc żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego wymaga albo nadania sprawie biegu, albo wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, pismo Prezesa SO z 22 lipca 2020 r. stanowi "ułomne postanowienie". Jak trafnie wywiódł NSA w wyroku z dnia 20 lipca 1981 roku, sygn. akt SA 1163/81 (publ. OSP 1982/9/169), pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami (odpowiednio postanowieniami), pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji (odpowiednio postanowienia). Do takich elementów, co należy powtórzyć i podkreślić, należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Raz jeszcze należy podkreślić, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Pismo nie mające formy postanowienia jest postanowieniem, jeżeli pochodzi od organu administracji, jest skierowane na zewnątrz i we władczy sposób rozstrzyga o prawach lub obowiązkach danej osoby. Pismo z 22 lipca 2020 r. oprócz prawidłowego wskazania adresata, organu który je sporządził i podpisania przez Prezesa SO zawiera także wskazanie, z powołaniem na art. 28 K.p.a, oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postepowaniu o skreślenie biegłego sądowego z listy biegłych, że wykazała ona jedynie interes faktyczny. Zatem wskazuje podstawę prawną, przyczynę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek pochodzący od osoby nie będącej stroną w sprawie. W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma wątpliwości, że organ pierwszej instancji w imperatywny sposób orzekł o odmowie wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie skreślenia biegłego sądowego z listy biegłych. Dla oceny stanu jego skuteczności nie ma przy tym znaczenia fakt, że owo ułomne postanowienie nie zawierało pouczenia o możliwości jego zaskarżenia do Ministra Sprawiedliwości. W konsekwencji nie można uznać, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności. Należy w tym miejscu podkreślić, że bezczynność zachodzi także gdy organ mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 3 publ. Lex Wolters Kluwer, 2016). Skoro jednak Prezes SO wydał ułomne postanowienie, to oznacza, że załatwił sprawę. Przy tym uczynił to przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. W sprawie o bezczynność zasadność stanowiska organu nie jest przedmiotem rozpoznania przez sad administracyjny. Ocena takiego stanowiska może być dokonana dopiero po wyczerpaniu przez stronę toku instancji i zaskarżeniu przez nią skargą skierowaną do właściwego sadu administracyjnego ostatecznego postanowienia. Z akt administracyjnych nie wynika, by skarżąca zaskarżyła zażaleniem skierowanym do Ministra Sprawiedliwości postanowienie Prezesa SO z [...] r. Wobec powyższego skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalono.