VI SAB/Wa 61/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki P, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie przeniesienia prokuratora w stan spoczynku postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącemu kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. VI SAB/Wa 61/19 UZASADNIENIE J. W.("skarżący"), działając przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prokuratora Generalnego. Skarżący wiąże bezczynność organu z odmową wszczęcia postępowania o przeniesienie w stan spoczynku Prokuratora Prokuratury Okręgowej – J. W., pomimo wniesienia pismem z dnia 12 marca 2019 r. do Prokuratora Generalnego wniosku o wszczęcie postępowania o przeniesienie J. W. w stan spoczynku w trybie ponaglenia (i), wniesienia pismem z dnia 13 marca 2019 r. do Sądu Najwyższego za pośrednictwem Prokuratora Generalnego (Prokurator Generalny nie przesłał tego pisma do Sądu Najwyższego) odwołania od stanowiska Prokuratora Prokuratury Krajowej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o przeniesienie Prokuratora Prokuratury Okręgowej J. W. w stan spoczynku (ii), wniesienia pismem z dnia 24 stycznia 2019 r. wniosku o przeniesienie Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] w stan spoczynku (iii). W uzasadnieniu skargi, powołując się na załączone do niej dowody, pełnomocnik skarżącego wskazał, że J. W. od dnia 13 stycznia 2017 r. do chwili obecnej nie świadczy pracy w zatrudniającej go jednostce prokuratury, z powodu przeciwwskazań zdrowotnych związanych z rozpoznanymi u niego jednostkami chorobowymi, tj. F.43.2 [zaburzenia adaptacyjne] oraz F.10.2 [zespół uzależnienia od alkoholu]. Podniósł także, że wobec J. W. wydano 4 orzeczenia z zakresu medycyny pracy, które to orzeczenia dotyczą kwestii rokowań powrotu do zdrowia i zdolności do służby. Orzeczenia te, zdaniem pełnomocnika skarżącego, należy traktować jako dowody stwierdzające trwałą niezdolność skarżącego do pracy. W skardze wskazano, że na wniosek z dnia 24 stycznia 2019 r. odpowiedział - pismem z dnia [...] lutego 2019 r. - Dyrektor Biura Kadr Prokuratury Krajowej, który wskazał, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do pełnienia obowiązków prokuratora jest niezbędnym warunkiem do zainicjowania postępowania o przeniesienie w stan spoczynku. Brak takiego orzeczenia wyklucza zatem - zdaniem organu - możliwość wydania decyzji w sprawie przeniesienia skarżącego w stan spoczynku. Stanowisko to zostało podtrzymane w piśmie Dyrektora Biura Kadr Prokuratury Krajowej z dnia 22 maja 2019 r. Pełnomocnik skarżącego zauważył, że z art. 70 § 1 i art. 73 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz z uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w [...],[...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt [...], wydanego w sprawie skarżącego, wynika możliwość zainicjowania postępowania przed Prokuratorem Generalnym niezależnie od decyzji ZUS. Pełnomocnik skarżącego potraktował pierwsze ze ww. pism jako odmowę wszczęcia postępowania w sprawie i - pismem z dnia 13 marca 2019 r. - złożył odwołanie do Sądu Najwyższego. Jak wskazał w skardze, pismu temu organ nie nadał biegu. W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej odrzucenie. Na wezwanie Sądu, pełnomocnik organu - w piśmie z dnia 28 stycznia 2020 r.- wskazał, że z korespondencji wpływającej do organu z Sądu Najwyższego Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w sprawie sygn. akt [...] (pismo z dnia 29 sierpnia 2019 r.), wynika, że do Sądu Najwyższego wpłynęły następujące pisma: - odwołanie J. W. do Sądu Najwyższego Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych z dnia 13 marca 2019 r. w sprawie o sygn. akt [...] od stanowiska Prokuratora Prokuratury Krajowej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o przeniesienie w stan spoczynku, - wniosek J. W. z dnia 25 czerwca 2019 r. o nadanie biegu wnioskowi o przeniesienie w stan spoczynku oraz jego odwołaniu z dnia 13 marca 2019 r. Pełnomocnik organu wskazał, że organ "nie oponuje" stwierdzeniom J. W. co do pism i dokumentów złożonych przez niego do Sądu Najwyższego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu jest w tej sprawie niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tej sprawie bezczynność organu strona skarżąca zasadniczo wiąże z niepodjęciem działań zmierzających do załatwienia (poprzez wydanie decyzji) wniosku skarżącego (prokuratora) o przeniesienie w stan spoczynku. Wskazać należy, że stan prawny dotyczący przejścia prokuratorów w stan spoczynku wynika z art. 127 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze, zgodnie z którym do prokuratorów w. ww. zakresie stosuje się odpowiednio przepisy art. 69-71, art. 73, art. 74, art. 76, art. 85 § 4, art. 94d-94g, art. 99-102 i art. 104 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. Przewidziane w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych uprawnienia Krajowej Rady Sądownictwa i Ministra Sprawiedliwości przysługują w stosunku do prokuratorów Prokuratorowi Generalnemu, a uprawnienia kolegiów i prezesów właściwych sądów - właściwym prokuratorom przełożonym. Z art. 73 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych wynika, że w sprawach przeniesienia sędziego w stan spoczynku, o których mowa w art. 70 i 71, podejmuje decyzję Krajowa Rada Sądownictwa, na wniosek sędziego, kolegium właściwego sądu albo Ministra Sprawiedliwości (§ 1). Od decyzji Krajowej Rady Sądownictwa w sprawach, o których mowa w art. 70 i 71, przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego (§ 2). Odwołanie wnosi się za pośrednictwem Krajowej Rady Sądownictwa w terminie miesiąca od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Odwołanie przysługuje sędziemu, prezesowi właściwego sądu oraz Ministrowi Sprawiedliwości, a w sprawach, w których wniosek został złożony przez kolegium właściwego sądu - także temu kolegium (§ 3). Na podstawie art. 70 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, sędziego przenosi się w stan spoczynku na jego wniosek albo na wniosek właściwego kolegium sądu, jeżeli z powodu choroby lub utraty sił uznany został przez lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za trwale niezdolnego do pełnienia obowiązków sędziego (§ 1). Z żądaniem przeniesienia w stan spoczynku oraz zbadania niezdolności do pełnienia obowiązków przez sędziego i wydania orzeczenia, może wystąpić zainteresowany sędzia lub właściwe kolegium sądu. W przypadku sędziego pełniącego funkcję prezesa sądu okręgowego i apelacyjnego z wnioskiem może wystąpić także Minister Sprawiedliwości (§ 2). Orzeczenie w sprawie trwałej niezdolności do pełnienia obowiązków sędziego, o którym mowa w § 1 i 2, lekarz orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych doręcza zainteresowanemu sędziemu oraz odpowiednio prezesowi sądu okręgowego albo apelacyjnego, a w przypadku sędziego pełniącego funkcję prezesa sądu okręgowego albo apelacyjnego orzeczenie doręcza się także Ministrowi Sprawiedliwości (§ 3). Treść art. 2 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa przesądza zaś o tym, że we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez Radę, zarówno o charakterze ogólnym, jak i indywidualnym, wyłączone jest stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Krajowa Rada Sądownictwa nie jest zatem organem administracji w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. i nie rozstrzyga spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a). Ww. wywody odnoszące się do stanu prawnego mają znaczenie dla sądu administracyjnego, który rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji publicznej obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", gdyż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. ustawodawca dopuścił także możliwość zaskarżenia opieszałości organu w sprawach dotyczących - innych niż decyzje (określone postanowienia, czy indywidualne interpretacje przepisów prawa) - aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej podejmowanych w toku różnych postępowań uregulowanych w k.p.a., czy też w Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wskazać również należy, że w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie podejmuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy (wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt IV SAB 18/98 - LEX nr 45691), zwłaszcza zaś, gdy nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688). Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Powszechnie przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnych interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (postanowienia NSA dnia 4 września 2012 r. sygn. II GSK 1324/12 i z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1620/12 – dostępne w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych, postanowienie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. II GSK 737/10 - Lex 663493, a także B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wydanie 5 str. 378). Prezentowany jest także inny pogląd. Został on wyrażony w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, na kanwie sprawy z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W uchwale tej dopuszczono skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP, pomimo że rozstrzygnięcie ww. organu administracji nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. W wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SAB/Wa 134/12 (od którego skargę kasacyjną oddalono w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1804/12) WSA w Warszawie dopuścił możliwość skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) Prezesa UOKiK, działającego na podstawie ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331 ze zm.) uznając, że iż dopóki organ administracji publicznej, jakim jest Prezes UOKiK, nie wydał w sprawie decyzji, sprawa toczy się w trybie, do którego mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jest nałożenie na organ obowiązku wynikającego z art. 19 k.p.a. Nieprawidłowe byłoby jednak przeniesienie rozumowania wynikającego z ww. orzeczeń sądów administracyjnych wprost do okoliczności sprawy niniejszej. Brak bowiem powiązania działania organu, którego w niniejszej sprawie dotyczy skarga o bezczynność, na jakimkolwiek etapie tego działania z przepisami k.p.a., czy w ogóle ze sprawami z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zarówno w argumentacji NSA zawartej w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., jak i w przywołanym wyroku WSA w Warszawie położono nacisk na ww. kwestie. W ww. zakresie w uchwale NSA, wskazano m.in., że w sprawach dotyczących aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste ustawodawca pierwszy etap rozstrzygania sporów powierzył samorządowym kolegiom odwoławczym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegia te są organami stopnia wyższego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 1). Na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają również w innych sprawach niż wymienione w ust. 1 (ust. 2). Do postępowania przed kolegium w omawianych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. W postępowaniu tym stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie może zatem ulegać wątpliwości, że kolegia jako organy administracji publicznej uprawnione do prowadzenia spraw z zakresu administracji publicznej i innych spraw powierzonych im w ustawach szczególnych, muszą w omawianych sprawach prowadzić postępowanie aktualizacyjne z zachowaniem terminów przewidzianych w k.p.a., a zatem - jeżeli nie dojdzie między stronami do ugody - wydać orzeczenie kończące to postępowanie niezwłocznie, nie później niż w terminach wynikających z art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Z kolei w przywołanym wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r., WSA w Warszawie zwrócił uwagę na przepis art. 92 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowiący, że postępowanie antymonopolowe w sprawach praktyk ograniczających konkurencję powinno być zakończone nie później niż w terminie 5 miesięcy od dnia jego wszczęcia. Przepisy art. 35-38 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Podobne okoliczności nie występuje jednak w niniejszej sprawie. Prokurator Generalny prowadzi postępowanie w sprawie przeniesienia prokuratora w stan spoczynku i wydaje decyzję na podstawie art. 73 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w zw. z art. 127 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze. Na kanwie przepisów dotyczących sędziów, NSA w postanowieniu z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1881/12, podjętym w sprawie niepowołania do pełnienia urzędu sędziego, przesądził, że "wykładnia wyłączająca (...) dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, znajduje również umocowanie w regulacji procedury obowiązującej przed Krajową Radą Sądownictwa. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.), w postępowaniu przed Radą nie stosuje się bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego". Sąd zauważa, że zacytowane orzeczenie kasacyjne zapadło wprawdzie pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o KRS, niemniej obecna regulacja, co do niestosowania przepisów kodeksowych postępowania administracyjnego, nie uległa zmianie. Przeniesienie zaś uprawnień KRS w zakresie orzekania o stanie spoczynku na Prokuratora Generalnego w odniesieniu do prokuratorów, nie może zmienić (brak bowiem ku temu podstaw) charakteru prawnego rozstrzygnięć wydawanych w takich sprawach. Skoro odrzuceniu podlegałaby skarga na działanie KRS w ww. zakresie, to tak samo należy potraktować skargę na działanie Prokuratora Generalnego w odniesieniu do prokuratorów. W konsekwencji brak jest po stronie sądu administracyjnego kompetencji do oceny sytuacji przedstawionej w skardze pod kątem bezczynności organu. Inne podejście stanowiłoby nieumotywowaną działalność prawotwórczą sądów sprzeczną z intencją ustawodawcy wynikającą z ww. przepisów. Poza tym Sąd dostrzegł niekonsekwencję w działaniu i argumentacji skarżącego. Uznaje on bowiem, że w jego sprawie doszło do bezczynności organu jednocześnie traktując - jako sposób załatwienia jego sprawy - pismo Dyrektora Biura Kadr z dnia [...] lutego 2019 r. (zaskarżone do Sądu Najwyższego). W tym zakresie podnoszone były zarzuty związane z nieprzekazaniem przez organ ww. pisma do Sądu Najwyższego. Z informacji udzielonej przez organ wynika, że pismo takie zostało jednak wniesione do Sądu Najwyższego i zarejestrowane pod sygnaturą [...] W takiej sytuacji wyrok sądu administracyjnego nie mógłby wywołać skutku oczekiwanego w skardze. WSA nie mógłby bowiem - w ramach posiadanych kompetencji - ocenić, czy pismo Dyrektora Biura Kadr z dnia [...] lutego 2019 r. to sposób (i czy prawidłowy) załatwienia sprawy skarżącego, co jest istotne w sprawie wywołanej skargą w przedmiocie bezczynności organu. Wyrok sądu administracyjnego - z uwagi na szczególny tryb (w tym tryb odwoławczy) przenoszenia sędziów i prokuratorów w stan spoczynku - nie ukształtowałby w sposób stanowczy sytuacji prawnej skarżącego, w tym nie ustaliłby jego relacji z organem. Ocen w ww. zakresie może dokonać wyłącznie Sąd Najwyższy, który rozpoznaje odwołania od decyzji wydanych w sprawach o przeniesienie w stan spoczynku. Powyższe okoliczności dodatkowo potwierdzają niedopuszczalność skargi w tej sprawie. Dlatego skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zwracając przy tym na rzecz skarżącego kwotę uiszczoną tytułem wpisu w związku z art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.