II SAB/Sz 5/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2020 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej . I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do udzielenia informacji publicznej, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej w C. na rzecz K. R. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 6 grudnia 2019 r. K. R. zwrócił się za pośrednictwem platformy ePUAP do Dyrektora Szkoły Podstawowej w C. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: ile wyniosło wynagrodzenie Dyrektora Szkoły za miesiąc listopad 2019 r. oraz ile delegacji odbył Dyrektor w miesiącu listopadzie 2018 r. Jednocześnie wystąpił o przesłanie informacji w formie elektronicznej na skrzynkę ePUAP. Następnie w dniu 23 grudnia 2019 r. wnioskodawca poinformował Dyrektora Szkoły, że pomimo upływu 14-dniowego terminu, nie uzyskał odpowiedzi na swój wniosek. W związku z tym wniósł o udzielenie informacji publicznej najpóźniej do dnia 13 stycznia 2020 r. wskazując, że w przypadku nieujawnienia żądanych danych skieruje sprawę na drogę sądową. Pismem z dnia 13 stycznia 2020 r. K. R., reprezentowany przez radcę prawnego D. K. , zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w C. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W skardze ww. podmiotowi zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej podnosząc, że pomimo upływu ustawowego jak i wskazanego przez stronę dodatkowego terminu, Dyrektor nie udzielił wnioskowanych informacji publicznych. Skarżący podkreślił, że wysokość wynagrodzenia Dyrektora Szkoły jest jawna i podlega udostępnieniu, a zatem podmiot powinien zareagować na złożony przez niego wniosek. Tymczasem Dyrektor zignorował wniosek, gdyż nie udostępnił informacji jak i nie wydał decyzji o odmowie. Nie powiadomił również o powodach opóźnienia oraz nie wskazał terminu w jakim udostępni informacje. W oparciu o wskazany zarzut wniósł o: - rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym, - zobowiązanie Dyrektora do rozpoznania wniosku w terminie 3 dni od otrzymania odpisu wyroku, - stwierdzenie, że Dyrektor dopuścił się bezczynności, - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej w C. zaznaczył, że istotnie nie udzielił informacji publicznej w terminie wskazanym w ustawie z uwagi na problemy techniczne z platformą ePUAP, które doprowadziły do nieodebrania wniosku (brak możliwości sprawdzenia skrzynki) w okresie aż do dnia wniesienia skargi. Jednakże w dniu 16 stycznia 2020 r. skarżącemu została wysłana listem poleconym odpowiedź pisemna na złożone zapytanie, zaś w dniu 24 stycznia 2020 r. – na jego skrzynkę ePUAP. Wobec powyższego organ wniósł o oddalenie skargi lub uznanie jej zasadności ze wskazaniem, że do bezczynności doszło bez naruszenia prawa. Do odpowiedzi na skargę załączono: - pismo z dnia 15 stycznia 2020 r. informujące skarżącego, że wynagrodzenie Dyrektora Szkoły za miesiąc listopad 2019 r. wyniosło [...] zł brutto oraz o odbyciu przez ww. jednej delegacji w miesiącu listopad 2019 r. (koszt delegacji [...] zł) wraz z adnotacją, że treść ww. odpowiedzi zostanie przekazana również do wiadomości pełnomocnikowi strony, - wydruk pisma z dnia 24 stycznia 2020 r. sporządzonego w formie dokumentu elektronicznego zawierającego tożsamą treść co pismo z dnia 15 stycznia 2020 r. z dodatkowym wskazaniem, że brak odpowiedzi spowodowany był zablokowaniem skrzynki podawczej. W dniu 13 lutego 2020 r. do Sądu wpłynęło od Dyrektora pismo do którego załączono kserokopię z książki nadawczej potwierdzającej nadanie odpowiedzi na wniosek listem poleconym skierowanym do skarżącego oraz jego pełnomocnika. W dniu 23 marca 2020 r. pełnomocnik skarżącego w odpowiedzi na wystosowane do niego wezwanie Sądu poinformował, że odpowiedź za pośrednictwem ePUAP strona otrzymała w dniu 24 stycznia 2020 r., zaś jeśli chodzi o pismo w formie poczty tradycyjnej nie jest możliwe dokładne wskazanie daty jego doręczenia, gdyż nie zachowały się koperty wraz z pieczątkami poczty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na gruncie niniejszej sprawy skarżący zaskarżył bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w C. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 6 grudnia 2019 r., w którym to zwrócił się o udzielenie za pośrednictwem portalu ePUAP odpowiedzi na następujące pytania: ile wyniosło wynagrodzenie Dyrektora Szkoły za miesiąc listopad 2019 r. oraz ile delegacji odbył Dyrektor w miesiącu listopadzie 2018 r. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Sąd mając na uwadze treść art. 119 p.p.s.a. jak i żądanie zawarte w skardze rozstrzygnął sprawę bezczynności w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z ww. przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy (pkt 2), a także gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (pkt 4). Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. A zatem określenie na czym polega bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wymaga odniesienia się do przepisów właśnie tej ustawy. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Z dalszych przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej odbywa się na wniosek i winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Załatwienie wniosku może nastąpić także poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1). Z kolei, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. W świetle powyższego wskazać należy, że na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, gdy wniosek dotyczy udzielenia informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Dyrektor Szkoły Podstawowej w C. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej wymienionych w art. 4 u.d.i.p., zaś żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. Nie jest również kwestionowane, że podmiot zobowiązany w przewidzianym przez ustawodawcę 14-dniowym terminie nie udzielił żądanych danych. Uczynił to natomiast po wniesieniu za jego pośrednictwem skargi do Sądu, tj. pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. nadanym w urzędzie pocztowym przesyłką poleconą w dniu 16 stycznia 2020 r. oraz pismem z dnia 24 stycznia 2020 r. za pośrednictwem portalu ePUAP. Korespondencja elektroniczna jak i pocztowa została odebrana przez skarżącego, co przyznał jego pełnomocnik w piśmie z dnia 21 marca 2020 r. Aczkolwiek strona nie potrafiła wskazać w jakiej dokładnie dacie doręczona została korespondencja za pośrednictwem poczty, tym niemniej z internetowego wydruku śledzenia przesyłek wynika, że miało to miejsce w dniu 20 stycznia 2020 r. Z kolei, jak wynika to z dalszych wyjaśnień pełnomocnika, dnia 24 stycznia 2020 r. strona otrzymała odpowiedź na wniosek drogą elektroniczną. W tym stanie rzeczy zgodzić należy się ze skarżącym, że zobowiązany podmiot w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. Jednakże na uwagę zasługuje tu fakt, iż bezczynność ta ustała przed dniem orzekania, skoro Dyrektor kolejno pismami z dnia 15 stycznia 2020 r. oraz dnia 24 stycznia 2020 r. przekazał stronie skarżącej kompletną informację podając wysokość swojego wynagrodzenia za miesiąc listopad 2019 r. oraz ilość odbytych w tym miesiącu przez niego delegacji, dodatkowo wskazując także ich koszt. Udzielenie takiej odpowiedzi oznacza, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już zrealizowana, nawet jeśli przekroczony został przez organ przewidziany do tego termin. Jednakże umorzenie postępowania sądowego nie zwalnia Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, a więc rozważenia, czy bezczynność, której dopuścił się organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość i jaskrawość stwierdzonego naruszenia, a ocena w tej mierze powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. Zdaniem Sądu, naruszenia prawa, jakiego dopuścił się organ nie sposób kwalifikować jako rażącego, skoro Dyrektor niezwłocznie po otrzymaniu skargi w dniu 14 stycznia 2019 r., udostępnił skarżącemu żądane dane, w rezultacie czego przekroczenie terminu nie było znaczne (mieściło się w granicy jednego miesiąca tj. termin14-dniowy na udzielenie odpowiedzi na wniosek upływał z dniem 20 grudnia 2019 r., zaś odpowiedź doręczono stronie 20 stycznia 2020 r.). Nadto podał także wiarygodne powody, które uniemożliwiły mu dochowanie terminu, a którymi to były problemy techniczne z działaniem poczty elektronicznej (jej zablokowanie i brak możliwości odbierania korespondencji). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, umorzył postępowanie sądowe. Jednocześnie Sąd w oparciu o art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiocie kosztów orzeczono stosownie do art. art. 200 i art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. Ostatni z powołanych przepisów stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny orzekając w zakresie kosztów postępowania działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występuje w niej uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. Przy czym ustawodawca nie wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem "uzasadniony przypadek", dodatkowo czyniąc katalog przesłanek uzasadniających skorzystanie przez sąd z omawianego uprawnienia otwartym, o czym świadczy zwrot "w szczególności". W orzecznictwie przyjmuje się, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., jest sprawa sądowoadministracyjna, w której wystąpiły następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (por. postanowienia NSA z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I GZ 502/18, z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt I OZ 930/16 oraz wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2642/16 czy z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 1298/16, orzeczenia dostępne w Internecie). W realiach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że zachodzą podstawy do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania jedynie w części, tj. w zakresie uiszczonego wpisu sądowego od skargi (100 zł). Natomiast odstąpił od zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu pozostałych kosztów, w tym zastępstwa procesowego z następujących przyczyn. Po pierwsze zwrócić należy uwagę, że przed innymi sądami administracyjnymi toczą się liczne sprawy ze skargi na bezczynność, w których skarżący reprezentowany jest przez tego samego pełnomocnika. Podmiotami od których domaga się informacji publicznej są nie tylko dyrektorzy szkół, ale także dyrektorzy przedszkoli, galerii sztuki, muzeów, filharmonii czy też komendanci komisariatów policji. Część z tych spraw została już zakończona, jak chociażby tożsame sprawy dotyczące bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej Dyrektorów Szkół z różnych miejscowości (np. sygn. akt II SAB/Ol 3/20, II SAB/Bk 8/20, II SAB/Kr 9/20). Analiza uzasadnień wydanych w tych sprawach wyroków prowadzi do wniosku, że skarga złożona w niniejszej sprawie jest w zasadzie identyczna ze skargami już rozpoznanymi, co świadczy o ich seryjności. W ocenie Sądu prowadzi to do wniosku, że pełnomocnik korzysta z szablonu skargi, a jego udział sprowadza się tylko do dostosowania tego szablonu do realiów konkretnej sprawy. Po drugie uwzględnienia również wymaga to, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc bez konieczności stawienia się pełnomocnika na rozprawę, zaś pismo pełnomocnika z dnia 21 marca 2020 r. sprowadzało się wyłącznie do dwuzdaniowej informacji, co potwierdza tylko tezę o znikomym nakładzie jego pracy. Po trzecie, jak już to wyżej wskazano, organ niezwłocznie usunął stan bezczynności, zaś sama sprawa z uwagi na jej seryjność (powtarzalność) nie należała do zawiłych i skomplikowanych, a tym samym wymagających szczególnej wiedzy prawniczej. Stąd też wniosek o zasądzenie kosztów procesowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego nie mógł zostać uwzględniony w całości.