II SA/Kr 1280/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości skargę oddala. . S. T. wniosła, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie tego organu z 14 sierpnia 2019 r., znak: [...] działając na podstawie art. 61a oraz art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej jako "k.p.a."), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...], z 11 czerwca 2013 r., znak: [...] zatwierdzającej podział ww. nieruchomości. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: S. T. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...], z 11 czerwca 2013 r., znak [...], zatwierdzającej, na wniosek I. Ś. i P. Ś., podział nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr[...]. ewid. K.- P., o pow. 0,4803 ha, objętej księgą wieczystą [...], na działki nr [...] o pow. 0,1157 ha, [...] o pow. 0,0042 ha , [...] o pow. 0,3583 ha i [...] o pow. 0,0021 ha, zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian sporządzoną w dniu 22 kwietnia 2013 r. przez geodetę mgr inż. M. K., posiadającego uprawnienia nr [...], przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 maja 2013 r. pod nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławczego postanowieniem z 30 maja 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 61a oraz art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej jako "k.p.a."), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...], z 11 czerwca 2013 r., znak: [...] zatwierdzającej podział ww. nieruchomości. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że jak ustalono w wyniku wstępnego badania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, S. T. nie legitymuje się interesem prawnym do wystąpienia z takim wnioskiem. Dlatego też zaistniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że S. T. nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z 11 czerwca 2013 r., co zostało potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1201/18, oddalającym skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 czerwca 2018 r., sygn. akt [...] odmawiającej, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Nadto nie przysługuje jej żaden tytuł prawny do nieruchomości o nr [...] obr. [...]. ewid. P.. S. T. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z 30 maja 2019 r. podniosła odnośnie swojego interesu prawnego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając jej skargę na decyzję SKO z 25 czerwca 2018 r., znak: [...], oparł się na uzasadnieniu tej decyzji, z którego wynikało, że będąca jej własnością działka sąsiaduje z działką nr [...]. Nie uwzględniona została okoliczność, że wnioskodawczyni wywodzi swój interes nie z faktu sąsiedztwa tych działek, ale z faktu ich współwłasności na zasadzie małżeńskiej wspólnoty majątkowej w okresie poprzedzającym wpis [...] Rady Niepełnosprawnych do Księgi Wieczystej nr [...]. Wnioskodawczyni swój interes prawny wywodzi zatem z art. 37 § 4 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który stanowi, że jednostronna czynność prawna dokonana bez zgody drugiego małżonka jest nieważna oraz art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, która zakłada, że treść księgi wieczystej jest zgodna z prawem. W ocenie wnioskodawczyni treść działu I aktualnej księgi nr [...] nie odpowiada tej normie, w związku z czym sąd wieczystoksięgowy wezwał wnioskodawczynię w dniu 18 kwietnia 2013 r. o doręczenie dokumentów wskazujących, że działki nr [...] stały się jej własnością. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 14 sierpnia 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 156 i art. 157 w związku z art. 61a oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Kolegium podtrzymało pogląd w zakresie niedopuszczalności wniesienia przez S. T. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 11 czerwca 2013 r. ze względu na brak interesu prawnego po jej stronie. W ocenie Kolegium należy uwzględnić, co było przedmiotem decyzji objętej wnioskiem S. T., tj. że dotyczyła ona zatwierdzenia - na wniosek I. Ś. i P. Ś. - podziału nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. [...]. ewid. P. na działki nr [...], [...], [...] i [...]. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") przymiot strony w postępowaniu podziałowym przysługuje jedynie właścicielom, współwłaścicielom, użytkownikom wieczystym (współużytkownikom) nieruchomości, co do której złożono wniosek o dokonanie podziału. Zatem na stronie, która żąda wszczęcia postępowania o podział nieruchomości lub postępowania nadzwyczajnego, spoczywa tym samym ciężar wykazania, że przysługuje jej tytuł prawny do nieruchomości objętej podziałem. Kolegium, po analizie akt sprawy, podtrzymało ustalenia poprzedniego składu Kolegium, że S. T. w dacie wszczęcia i prowadzenia ww. postępowania podziałowego nie była właścicielem, współwłaścicielem czy użytkownikiem wieczystym działki nr [...] obr. [...]. ewid. P.. Tym samym nie można przyjąć, iż była stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z 11 czerwca 2013 r., a w konsekwencji nie jest uprawniona do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Okoliczności tej nie kwestionuje także sama wnioskodawczyni, powołując się jedynie na okoliczność, że taki tytułu przysługiwał jej w przeszłości, a tytułu tego została bezprawnie pozbawiona. Interesu prawnego nie można wywodzić, jak podnosi to skarżąca, z samego faktu, że sąd wieczystoksięgowy wystosował do niej w dniu 18 kwietnia 2013 r. wezwanie o przedłożenie dokumentów wskazujących, że działki nr [...] i [...] obr[...] są jej własnością. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że S. T. nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z 11 czerwca 2013 r., co zostało potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 9 stycznia 2019 r. Wnioskodawczyni nie zdołała także wykazać, że przysługują jej, także obecnie, takie prawa i obowiązki wynikające z konkretnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, ze względu na które zaskarżona i kwestionowana przez nią decyzja wywiera wpływ na jej sytuację materialnoprawną, który uzasadniałby jej przyznanie interesu prawnego i tym samym legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. T. zarzuciła, że wydane w sprawie postanowienia naruszają treść art. 28 k.p.a. Znajdujące się na k. 87 akt sprawy wezwanie sądu wieczystoksięgowego obliguje stronę do doręczenia żądanych przez sąd dokumentów. Wymienione w wezwaniu działki nr [...] ora [...] obr. [...] są przedmiotem jednostronnego wniosku wieczystoksięgowego [...] Rady Niepełnosprawnych jako jedynego właściciela. Strona wskazała na prowadzone postępowania administracyjne, podważając zasadność uwzględniania ww. wniosku. Podniosła, że przywrócenie pierwotnej treści działu I księgi [...] leży w możliwościach organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów). Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie tego organu o odmowie wszczęcia, na wniosek S. T., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 11 czerwca 2013 r., znak [...], ze względu na to, że nie przysługuje jej przymiot strony. Zgodnie z art. 61a §1 k.p.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyjmuje się powszechnie, że dla ustalenia interesu prawnego w konkretnej sprawie konieczne jest ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o charakterze materialnym, na podstawie którego można skutecznie czegoś żądać od organu administracji. Interes ten musi być ponadto indywidualny i aktualny, a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy. W niniejszej sprawie żądanie wszczęcia postępowania dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...], z 11 czerwca 2013 r., znak [...], zatwierdzającej na wniosek I. Ś. i P. Ś. podział nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr[...]. ewid. K.- P.. Wobec tego źródeł interesu prawnego w przedmiotowej sprawie należało szukać w art. 97 ust. 1 i 2 u.g.n., z których wynika, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, a jeżeli określona nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. W odniesieniu do spraw dotyczących podziałów nieruchomości za utrwalone należy uznać stanowisko, że w postępowaniu zwykłym stroną tego postępowania jest, co do zasady, wyłącznie właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty). Żądanie podziału nieruchomości można w tym kontekście uznać za przejaw wykonywania prawa własności. Z wyłączeniem innych osób właściciel może bowiem (z uwzględnieniem obowiązujących przepisów) decydować o wielkości nowowydzielonych działek, ich granicach, jak również o możliwości swobodnego ich wprowadzenia do obrotu. Z kręgu stron w sprawach dotyczących podziału nieruchomości orzecznictwo wyklucza zasadniczo właścicieli nieruchomości sąsiednich z tej przyczyny, że podział cudzej sąsiedniej nieruchomości gruntowej nie ma wpływu na ich prawo własności. Podział skutkuje bowiem wydzieleniem tzw. granic wewnętrznych w obrębie dzielonej nieruchomości i nie wpływa na sferę prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, w szczególności nie kształtuje granic ich nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2019 r., sygn. I OSK 1877/17). Wyjątkowo może się jednak zdarzyć sytuacja, w której w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywanie przez nich prawa własności (por. wyrok WSA w Olsztynie z 29 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 12/18, publ. CBOSA). Należy przy tym wziąć pod uwagę, że wniosek o wszczęcie postępowania dotyczył nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do ustalenia, czy decyzja obarczona była wadami określonymi w art. 156 §1 k.p.a. Krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym musi być wyznaczany również na podstawie art. 28 k.p.a. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zatem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że S. T. nie była właścicielem, współwłaścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki nr [...] obr. [...]. ewid. P., w dacie wszczęcia postępowania podziałowego, jak też w dacie wydania decyzji kończącej to postępowanie. Z tego też powodu nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 11 czerwca 2013 r. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z tego, że była współwłaścicielką działki nr [...] przed wpisem do księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości [...] Rady Niepełnosprawnych, której następcami prawnymi byli adresaci decyzji podziałowej. Okoliczność ta nie uzasadnia jednak przyjęcia, że skarżąca ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności ww. decyzji podziałowej. Aktualnie bowiem nie istnieje żadna więź prawna pomiędzy skarżącą a nieruchomością, która uległa podziałowi. A zatem niedopuszczalne byłoby przyjęcie, że skutki prawne ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej mogłyby dotyczyć skarżącej. Sąd nie podziela tym samym argumentów skarżącej, która odwołując się do art. 37 § 4 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, kwestionuje podstawę wpisu [...]j Rady Niepełnosprawnych w księdze wieczystej nieruchomości. Argumentacja ta dla rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania podziałowego dotyczącego wskazanej działki nie miała znaczenia. Jak słusznie wskazało Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, organ administracji nie może oceniać czynności prawnej przekazania udziałów [...] Radzie Niepełnosprawnych ani podważać prawidłowości wpisów ujawnionych w księdze wieczystej nieruchomości, zwłaszcza wobec istnienia prawomocnych wyroków rozstrzygających kwestię prawa własności spornej nieruchomości. W tej sytuacji Sąd uznał, że zasadnie organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Jak wynika z przywołanego wcześniej art. 61a § 1 k.p.a. jednym z przypadków uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania jest złożenie wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot niebędący stroną. Sąd podziela również stanowisko organów, mające oparcie w orzecznictwie sądowym, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie w sytuacji, gdy już na wstępnym etapie badania wniosku można stwierdzić brak interesu prawnego wnioskodawcy, bez potrzeby przeprowadzenia szczegółowej analizy tego, czy wnioskodawca jest stroną postępowania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo odmówiło zaskarżonym postanowieniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy należało skargę oddalić, stosownie do art. 151 p.p.s.a.