II SAB/Bk 15/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Burmistrza M. w przedmiocie informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza M. do załatwienia wniosku B. G. z dnia [...] września 2019 roku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza organowi grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Burmistrza M. na rzecz skarżącego B. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] lutego 2020 r. B.G. wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność Burmistrza Gminy M., wnosząc o zobowiązanie Burmistrza Gminy M. do rozpoznania jego wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: (1) treści informacji dotyczącej oblania piwem mieszkańca gminy przesłanej do mediów wraz z załącznikami, (2) listy podmiotów, do których powyższa informacja została wysłana, (3) informacji o opłatach ponoszonych przez urząd: wysokość opłaty, tytuł opłaty, charakter opłaty, stała/jednorazowa, wnoszonych na rzecz podmiotów nazywanych ogólnie mediami, tj.: gazety, portale, czasopisma, fora, strony internetowe, itp. w latach 2018 i 2019 r., (4) informacji o opłatach na rzecz portalu/gazety "[...]" w latach 2018 r. i 2019 r. z wyszczególnieniem tytułu opłaty oraz wartości z podziałem na poszczególne lata lub miesiące jeżeli opłata ma charakter miesięczny. Skarżący wniósł także o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazując, że złożył ww. wniosek w biurze podawczym Urzędu Miejskiego w M. (w dniu [...] września 2019 r.), zaś termin udostępnienia ww. informacji upływał dnia [...] września 2019 r., jednakże organ nie udzielił odpowiedzi na ww. wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie umorzenie postępowania, wskazując, że pismem udzielił odpowiedzi na ww. wniosek. Do odpowiedzi na skargę organ załączył pismo z dnia [...] lutego 2020 r. skierowane do skarżącego, w którym organ wskazał, że nie wysyłał do mediów komunikatu informującego o incydencie polegającym na oblaniu piwem mieszkańca gminy, wyjaśniając przy tym, że treść komunikatów medialnych nie jest informacją publiczną. Organ wskazał w ww. piśmie również, że poza portalem [...] nie ma podpisanych żadnych umów z innymi podmiotami nazywanymi ogólnie mediami (portalami, gazetami, czasopismami i innymi), poza tymi wynikającymi z obowiązku wykupu ogłoszeń dotyczących sprzedaży gminnych nieruchomości czy też ogłoszeń o przetargach. Wskazał, że opłata na rzecz gazety [...] ma charakter kwartalny i wynosi 17.200 zł brutto. Organ wyjaśnił również, że sporządzenie zestawienia faktur za usługi medialne za lata 2018-2019 ma charakter przygotowania informacji przetworzonej, w związku z czym wezwał skarżącego do wykazania w terminie 7 dni w jakim zakresie udostępnienie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W dniu [...] lutego 2020 r. skarżący złożył do akt swoje pismo z dnia [...] lutego 2020 r. skierowane do organu, w którym wyjaśnił, że interes publiczny w przedmiotowej sprawie polega na kontroli działań organu w zakresie wydawania pieniędzy gminnych (środków publicznych) oraz wskazał, że żądana przez niego informacja nie jest w jego ocenie informacją przetworzoną, bowiem wymaga jedynie sporządzenia zestawienia faktur lub ich skopiowania. Skopiowanie faktur nie może być traktowane jako przetworzenie. Odnosząc się natomiast do pisma organu z dnia [...] lutego 2020 r. wskazał, że częściowa odpowiedz udzielona na jego wniosek nie wyczerpuje złożonego przez niego zapytania. Z pisma Burmistrza wynika bowiem, że ponoszone są także inne opłaty, których wartość nie została przedstawiona i pod pozorem informacji przetworzonej jest świadomie zatajana. W dniu [...] marca 2020 r. skarżący złożył do akt pismo organu z dnia [...] lutego 2020 r., w którym organ prosi o sprecyzowanie, czy skarżący żąda sporządzenia zestawienia ponoszonych przez organ opłat "medialnych" czy kserokopii faktur, a także odpowiedź skarżącego z dnia [...] marca 2020 r., w której wskazuje on na dowolną formę udostępnienia żądanej informacji. W dniu [...] marca 2020 r. skarżący złożył do akt pismo organu z dnia [...] marca 2020 r., w którym organ wskazał, że przekazuje skarżącemu zestawienie wydatków medialnych za 2018 i 2019 r. wraz z przedmiotowym zestawieniem. Odnosząc się do przesłanych mu materiałów, skarżący podniósł, że nie znajdują one potwierdzenia we wcześniejszej korespondencji. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. został on bowiem poinformowany, że opłata wynosi 17.200 zł, tymczasem przesłane mu materiały wskazują inną wartość. Ponadto budzącym podejrzenie jest adres wystawcy faktur tożsamy z adresem mieszkania Przewodniczącej Rady Miejskiej w M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają natomiast znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Na wstępie wyjaśnić należy, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Na gruncie zaś ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. – dalej jako: "u.d.i.p.") bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma, więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Z powyższego przepisu wynika zatem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się bezprzedmiotowe (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że organ, któremu we wniesionej skardze zarzucano bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, w dniu: [...] lutego 2020 r. oraz [...] marca 2020 r., tj. po wniesieniu skargi (została ona złożona w dniu [...] lutego 2020 r.), a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] września 2019 r. (doprecyzowany w dniu [...] marca 2020 r.). Fakt ten potwierdził skarżący w piśmie procesowym złożonym do Sądu w dniu [...] marca 2020 r. Sąd stwierdza, że udzielone odpowiedzi zostały sformułowane z odniesieniem się przez organ do żądania wniosku, a każda z odpowiedzi odnosi się do istoty każdego z zapytań. W tym miejscu wyjaśnić należy, że uzyskanie informacji publicznej ma na celu spowodowanie efektu transparentności realizowania władzy publicznej, w tym wykonywania jej zadań. Informacja publiczna umożliwia wnioskodawcom wyrobienie sobie poglądu i uzyskanie wiedzy o działaniach władzy publicznej. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego orzekającego w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sprawdzanie prawdziwości udostępnionej informacji publicznej, jej kompletności w odniesieniu do deklarowanych przez organ zasobów (jeśli oświadczenie organu nie budzi wątpliwości a wnioskodawca skutecznie go nie podważa), czy merytorycznej prawidłowości udzielonej informacji (por. wyrok w sprawie I OSK 1328/17). Uzyskane dane mogą posłużyć do społecznej oceny sposobu realizowania zadań publicznych, tj. czy organ wywiązuje się z nich należycie i w sposób wymagany przez prawo. Jednakże ocena ta pozostaje poza zakresem kontroli sądu w sprawie o bezczynność na podstawie u.d.i.p. Stąd też Sąd w sprawie niniejszej nie miał podstaw podważać wiarygodności przesłanych stronie dokumentów. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że bezczynność organu ustała po złożeniu skargi do sądu, a dokładnie z dniem doręczenia skarżącemu pełnej informacji obejmującej wnioskowane przez niego dane. Udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej skutkowało tym, że w momencie rozpoznania sprawy organ nie pozostawał już w bezczynności, tym samym brak było podstaw do orzekania o obowiązku wydania informacji we wskazanym terminie. Nałożenie bowiem przez sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, w sytuacji gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już zrealizowane. W konsekwencji skoro postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, konieczne był jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 orzeczenia. Zasinienie powyższej sytuacji nie zwalnia jednak sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie miała miejsce bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie pierwszej kwestii wskazać należy, że w sprawie bezspornym jest, że zarówno żądane informacje mają charakter publiczny, jak i to, że występujący w sprawie w charakterze organu Burmistrz M. pozostawał zobowiązany do ich udostępnienia. Okoliczności te nie były kwestionowane przez strony i nie budzą również wątpliwości Sądu. Powyższa kwalifikacja skutkowała zatem koniecznością udostępnienia tych informacji w trybie wynikającym z u.d.i.p. i w terminie z art. 13 tej ustawy, zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, wówczas podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku; przepis art. 15 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy opłat za udostępnienie informacji i w sprawie niniejszej nie miał zastosowania). Tymczasem z akt sprawy niniejszej wynika, że organ udzielił wnioskowanej informacji z przekroczeniem powyższego ustawowego terminu. Termin ten należało bowiem liczyć od dnia [...] września 2019 r., w tej bowiem dacie omawiany wniosek wpłynął do biura podawczego organu. Fakt ten potwierdza prezentata organu złożona na wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2019 r. załączonym do skargi – k. 4 akt sądowych. W tym miejscu zauważyć należy, że skarżony organ nie kwestionuje skuteczności doręczenia mu przedmiotowego wniosku. Udzielenie zatem odpowiedzi na przedmiotowy wniosek należało dokonać najpóźniej w dniu [...] września 2019 r. Załatwienie wniosku w dniu [...] marca 2020 r. nastąpiło zatem z uchybieniem ustawowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić przekroczenie przez organ terminów ustawowych obowiązków, które musi być znaczne i niezaprzeczalne, pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczeniem nowego terminu rozpatrzenia sprawy, jak też przy braku okoliczności wyłączających możliwość przypisania organowi zawinienia za bezczynność (tak: wyroki NSA z dnia 11 września 2017 r., II FSK 1365/17 oraz z dnia 7 czerwca 2017 r., II OSK 1810/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Zdaniem składu orzekającego, powyższe przesłanki wystąpiły w sprawie niniejszej. Przede wszystkim zauważyć należy, że skarżony organ swoje pierwsze działania w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. podjął dopiero w dniu [...] lutego 2020 r., a więc po upływie 6 miesięcy od jego złożenia. Analiza akt sprawy niniejszej dowodzi ponadto, że do tej daty organ nie podejmował żadnych działań w sprawie, w szczególności nie wskazywał na wątpliwości w zakresie sformułowanego we wniosku żądania, a także co istotne nie informował skarżącego o powodach niezałatwienia sprawy w terminie. Udzielona zaś w dniu [...] lutego 2020 r. informacja nie czyniła zadość żądaniu wniosku, bo stanowiła jedynie odpowiedz na pytanie 1 i 2. Pełna informacja obejmująca pkt 3 i 4 wniosku (błędnie w ocenie Sądu uznana przez organ za informację przetworzoną), została natomiast udostępniona w dniu [...] marca 2020 r., po doprecyzowaniu przez skarżącego (na wniosek organu) sposobu jego spełnienia. Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że w sprawie niniejszej organ nie tylko nie udzielił informacji niezwłocznie, ale udzielił jej dopiero po sześciu miesiącach i dopiero po wpłynięciu skargi na bezczynność, kiedy zorientował się o niezałatwieniu wniosku. Dlatego w tym przypadku długotrwałość niedziałania organu (ponad 6 miesiące) jest powodem oceny charakteru bezczynności jako rażącego. Okoliczności przesądzające o rażącym charakterze bezczynności uzasadniają nałożenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide wyrok NSA w sprawie II OSK 1810/16). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej powyższe okoliczności wystąpiły, zaś fakt niedziałania organu przez okres sześciu miesięcy od otrzymania wniosku o udzielenie informacji publicznej, uzasadnia obawę o nierespektowanie obowiązków wynikających z przepisów prawa. Orzeczona grzywna w kwocie 500 zł spełni przy tym rolę proporcjonalnej represji za niezgodne z prawem działanie i jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym do podjęcia stosownych działań. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego wysokość uiszczonego przez niego wpisu od skargi na bezczynność. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.