I GSK 1171/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w R. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 176/20 oddalającego sprzeciw Stowarzyszenia [...] w R. z siedzibą w R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz Stowarzyszenia [...] w R. z siedzibą w R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 9 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 176/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił sprzeciw A. (dalej: Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z [...] czerwca 2019 r. orzekło o uchyleniu w całości wydanej wobec A. decyzji Starosty Łobeskiego z [...] lutego 2019 r. w sprawie określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 2 września 2014 r. wpłynął do organu I instancji wniosek K. T. (dalej: K.T.) jako organu prowadzącego [...] o przyznanie dotacji na rok 2015 dla tej placówki. W latach 2015 i 2016 r. (i w latach wcześniejszych) dotacja dla Szkoły była przyznawana, wydatkowana i rozliczona przez K.T. (osobę fizyczną). W dniu 11 września 2017 r. K.T. złożyła wniosek o przyznanie dotacji na rok 2018 dla Szkoły. W dniu 28 listopada 2017 r. K.T. wniosła o zmianę danych w zaświadczeniu w zakresie zmiany organu prowadzącego (zmianę potwierdzało: porozumienie z dnia 27 listopada 2017 r. zawarte pomiędzy K.T. i Stowarzyszeniem, oraz zaktualizowany w zakresie organu prowadzącego statut Szkoły). W dniu 8 grudnia 2017 r. starosta powiatowy dokonał aktualizacji ewidencji i wydał zaświadczenie o zmianie wpisu do ewidencji zgodnie ze złożonymi wnioskami. O zmianie powiadomiono Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w Drawsku Pomorskim. Od [...] stycznia 2018 r. organem prowadzącym Szkołę zostało Stowarzyszenie, co potwierdza zaświadczenie o dokonaniu zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych z dnia [...] grudnia 2017 r. Ponadto podstawą działania placówki był statut Szkoły zatwierdzony uchwałą organu prowadzącego z dnia [...] czerwca 2012 r. wraz ze zmianami. W okresie od 1 sierpnia 2019 r. do 18 września 2018 r. na podstawie upoważnienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie przeprowadzony został audyt w zakresie gospodarowania środkami publicznymi w Szkole, za 2015 r. Celem audytu była ocena prawidłowości wykazywania danych wprowadzonych do systemu informacji oświatowej (SIO) przez Szkołę oraz prawidłowość wykazywania danych o liczbie uczniów, mających wpływ na wysokość otrzymanej dotacji, a także prawidłowość dokonywania wydatków pokrytych ze środków dotacji w 2015 r. na podstawie wybranych do badania zagadnień. Organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm., dalej: u.f.p.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji co do uznania Szkoły za stronę postępowania, odwołując się do treści art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.s.o.) -wg stanu prawnego na dzień przyznania i rozliczania dotacji - podkreślił, że to szkoła, a nie jej organ prowadzący otrzymywała dotację. Dotacja ta na podstawie art. 90 ust. 3d u.s.o. mogła być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków Szkoły. Stosownie zaś do art. 90 ust. 3c u.s.o. dotowanym była szkoła ("niepubliczna placówka"), zatem to właśnie szkoła, w razie nieprawidłowości wydatkowania środków publicznych, jest zobowiązana do zwrotu dotacji. Natomiast decyzja o zwrocie dotacji winna być kierowania do jej aktualnego, na dzień wydania decyzji, organu prowadzącego. W myśl art. 5 ust. 7 zd. 1 u.s.o. organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydał w dniu 12 września 2019 r. wyrok o sygn. akt I SA/Sz 604/19, którym oddalił sprzeciw Stowarzyszenia. Stowarzyszenie złożyło skargę kasacyjną na ww. wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 22 stycznia 2020 r. wyrok o sygn. akt I GSK 2229/19, którym uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. NSA wskazał, że WSA dokonał nieprawidłowej wykładni art. 64e ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2167), dalej "p.p.s.a", który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie była zatem zasadna teza postawiona przez Sąd I instancji, że zakres kontroli postępowania administracyjnego jest ograniczony do badania przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Takie stanowisko nie znajduje potwierdzenia w treści art. 64e p.p.s.a. Przepis ten zobowiązuje bowiem sąd do zbadania "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." Takie sformułowanie tego przepisu oznacza, że sąd winien ocenić nie tylko przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wszystkie inne, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej. Taka sytuacja wystąpi, gdy decyzja organu I instancji dotknięta była wadą nieważności w związku z jej wydaniem bez podstawy prawnej, z naruszeniem res iudicata lub z powodu kwestii skierowania do osoby niebędącej stroną postępowania. Zdaniem NSA, Sąd I instancji uchylając się od kontroli, czy organ prawidłowo wskazał stronę postępowania administracyjnego, naruszył art. 64e p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, ponownie rozpoznając sprawę wskazał że organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpoznanie przez niego sprawy merytorycznie spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy musiałby w zastępstwie organu I instancji przeprowadzić całe postępowanie wyjaśniające, zgromadzić materiał dowodowy w postaci szeregu dokumentów związanych z wydatkowaniem przedmiotowej dotacji i dokonać jego oceny w powiązaniu z materiałami otrzymanymi od instytucji audytowej. W ocenie WSA organ odwoławczy słusznie wskazał, że choć materiały z audytu są ważnym dokumentem, to organ I instancji nie może uchylić się od przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami k.p.a., tj. m.in. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że zalecenia wiążą organ I instancji jedynie, co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu I instancji. W ocenie WSA, wydana przez organ odwoławczy decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Należy wskazać, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, w tym zakresie podzielił zarzuty odwołania. Stowarzyszenie złożyło od wyroku WSA w Szczecinie z 9 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 176/20 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 146 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest brak stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekającej uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania odwołania i wydania decyzji w sprawie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania, względnie wszczęcia procedury zmierzającej do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 64e p.p.s.a., w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja organu drugiej instancji jest zgodna z prawem i w konsekwencji nieuchyleniu przez Sąd tej decyzji, mimo że organ rozpatrujący odwołanie skarżącej wydał decyzję kasacyjną zamiast decyzji reformatoryjnej, w sytuacji, gdy ustalone w sprawie okoliczności są wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w całości - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.; 3. art. 64e i art. 134 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 28 i 29 k.p.a. oraz art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (obowiązującej w roku 2015) i art. 156 § 1 pkt 4 i art. 168 ust. 1 i 13 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji skierowania decyzji do nieprawidłowo określonej strony mianowicie Stowarzyszenia zamiast do K. T., jako osoby prowadzącej Szkołę w roku 2015, to jest w roku udzielenia i wykorzystania dotacji, co skutkuje nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; 4. art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie rzekomego następstwa prawnego organów (osób) prowadzących szkołę, a także braku wskazania konkretnych podstaw prawnych i konkretnego przepisu ustawy Ordynacja podatkowa, stanowiącego o odpowiedzialności osoby trzeciej; Ponadto skarżąca postawiła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz brak zastosowania: 1. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w szczególności art. 107 i nast. in fine, w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p., poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów tej ustawy w zakresie odpowiedzialności nowego organu prowadzącego za zobowiązania poprzedniego organu prowadzącego, który pobrał i wydatkował dotację oświatową, powstałe wskutek orzeczenia zwrotu dotacji pobranej i wykorzystanej przez poprzedni organ prowadzący szkołę, wskutek czego orzeczono o odpowiedzialności podatkowej wobec osoby, która zgodnie z ww. przepisami nie ponosi odpowiedzialności jako osoba trzecia, 2. ustawy - Ordynacja podatkowa, w szczególności art. 107 i nast. in fine, w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p., poprzez brak zastosowania tych przepisów wskutek ich nieprawidłowej wykładni w zakresie odpowiedzialności nowego organu prowadzącego za zobowiązania poprzedniego organu, powstałe wskutek orzeczenia zwrotu dotacji pobranej i wykorzystanej przez poprzedni organ prowadzący szkołę lub placówkę oświatową, wskutek czego orzeczono o odpowiedzialności podatkowej wobec osoby, która zgodnie z ww. przepisami nie ponosi odpowiedzialności jako osoba trzecia i w konsekwencji: 3. art. 168 ust. 13 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 8 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2015 r. - Prawo oświatowe, poprzez pominięcie przez Sąd okoliczności bezpodstawnego uznania przez organy, że zmiana organu prowadzącego, która jest czynnością administracyjną o charakterze materialno-technicznym, skutkuje przejściem zobowiązań na nowy organ prowadzący do zwrotu dotacji, pobranej i wydatkowanej przez poprzedni organ prowadzący i w konsekwencji rodzi po stronie nowego organu prowadzącego odpowiedzialność podatkową za zobowiązania poprzedniego organu prowadzącego co jest wprost niezgodnie z przepisami art. 107 i nast. in fine ustawy Ordynacja podatkowa, w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p.; 4. art. 108 ustawy - Ordynacja podatkowa, ponieważ organ podatkowy nie orzekł o solidarnej odpowiedzialności osoby trzeciej zgodnie z przepisami tej ustawy, lecz o odpowiedzialności organu prowadzącego szkołę za własne zobowiązanie, czym także naruszone zostały przepisy art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania konkretnego przepisu stanowiącego o odpowiedzialności osoby trzeciej za zobowiązanie podatnika, co zostało pominięte, względnie zaakceptowane przez Sąd, 5. przepisów działu III in fine ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p., poprzez pominięcie i niezastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do zobowiązań wynikających z art. 60 pkt 1 u.f.p. tj. zwrotu dotacji jako niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym; 6. art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez uznanie za prawidłowe prowadzenia postępowania wobec strony, która nie jest odpowiedzialna za wykorzystanie dotacji udzielonej w roku 2015 i nie jest zobowiązana do zwrotu dotacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Na wstępie należy wskazać, że z uwagi na fakt, że sprawa były wcześniej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, WSA rozpoznając po raz kolejny sprawę był zobowiązany uwzględnić wykładnię i zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wydanie wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny z pominięciem wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy sformułowaniu takiego zarzutu w skardze kasacyjnej prowadzi do jej uwzględnienia. Adresatem normy z art. 190 p.p.s.a. jest sąd, któremu sprawa została przekazana, a zastosowanie wskazanego przepisu w konkretnej sprawie przyspiesza postępowanie sądowoadministracyjne przez ostateczne przesądzenie pewnych kwestii spornych jeszcze przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Związanie wykładnią prawa ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa i oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. Wykładnia prawa dokonana w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpatrzeniu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2229/19 przedstawił następującą wykładnię prawa dokonaną w sprawie, która została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie : "sąd winien ocenić nie tylko przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wszystkie inne, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej. Niewątpliwie do takich przesłanek należeć będzie właściwość organu odwoławczego, kwestia ewentualnego wyłączenia organu lub jego pracownika. Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., skoro ma za zadanie rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., musi również ustalić czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka sytuacja wystąpi, gdy decyzja organu I instancji dotknięta była wadą nieważności w związku z jej wydaniem bez podstawy prawnej, z naruszeniem res iudicata lub z powodu jej skierowania do osoby niebędącej stroną postępowania (por. R. Hauser, J. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019, s. 477). Uchylając się od kontroli, czy organ prawidłowo wskazał stronę postępowania administracyjnego, Sąd I instancji naruszył zatem art. 64e p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie za przedwczesne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Wymagane jest bowiem, żeby w pierwszej kolejności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odniósł się do stawianych w sprzeciwie zarzutów dotyczących skierowania decyzji do podmiotu niemającego przymiotu strony postępowania. Dopiero gdy Sąd I instancji zajmie stanowisko w tej kwestii, może ono zostać poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego." Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że: "stowarzyszenie zostało organem prowadzącym Szkołę na podstawie porozumienia z dnia 27 listopada 2017 r. zawartego pomiędzy K.T. a nim. K. T. scedowała na rzec skarżącego wszelkie prawa i obowiązki wynikające z pełnienia funkcji organu prowadzącego Szkołę, zaś skarżący przejął te obowiązki. Ze zwrotem pobranej dotacji wiążę się też prawo do żądania kwoty dotacji, która nie została szkole wypłacona. Przykładowo pomiędzy wnioskiem o wypłatę dotacji na dany rok a jej faktycznym wypłaceniem zmienia się organ prowadzący szkołę, w ocenie Sądu, nie ma wątpliwości, że dotacja należy się szkole i zmiana organu prowadzącego nie ma tu znaczenia. Szkoła bowiem nadal istnieje, nie została wykreślona przez starostę z Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych. W przypadku zaś, gdy należna dotacja nie została wypłacona szkole w pełnej wysokości w latach poprzednich, gdy organem prowadzącym była inna osoba niż tak, która obecnie jest organem prowadzącym to prawo do żądania jej wypłacenia od gminy na drodze postępowania administracyjnego służy szkole reprezentowanej przez obecny organ prowadzący. Dotacja należna jest stronie a nie jej organowi prowadzącemu. Osoba, która była wcześniej organem prowadzącym szkołę, obecnie jej nie prowadzi. Dotacja otrzymana przez taką osobę nie mogła być wykorzystana na potrzeby szkoły, gdyż osoba ta już nie prowadzi danej szkoły, której należna była dotacja. W realiach niniejszej sprawy decyzja o zwrocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem winna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego Szkołę. Pośrednio wynika to również zapisów porozumienia zawartego przez skarżącym a K.T. - poprzednim organem prowadzącym o zmianie organu prowadzącego ww. szkoły. K.T. przekazała na rzecz skarżącego uprawnienia i obowiązki." Dalej Sąd I instancji wskazał, iż "organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpoznanie przez niego sprawy merytorycznie spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy musiałby w zastępstwie organu I instancyjnego przeprowadzić całe postępowanie wyjaśniające, zgromadzić materiał dowodowy w postaci szeregu dokumentów związanych z wydatkowaniem przedmiotowej dotacji i dokonać jego oceny w powiązaniu z materiałami otrzymanymi od instytucji audytowej. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że choć materiały z audytu są ważnym dokumentem, to organ I instancji nie może uchylić się od przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami k.p.a., tj. m.in. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że zalecenia wiążą organ I jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu I instancji. W ocenie Sądu, wydana przez organ odwoławczy decyzja nie narusza art. 138 § 2k.p.a. Należy wskazać, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, w tym zakresie podzielił zarzuty odwołania." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Obowiązkiem organu administracji jest w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). By ustosunkować się do żądania stron, konieczne jest pełne wyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19.9.2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nie powinno następować automatycznie, po stwierdzeniu jakiegokolwiek naruszenia procedury administracyjnej, lecz po wykazaniu przez organ drugiej instancji, że to naruszenie jest na tyle istotne, że powoduje konieczność ponownego jej przeprowadzenia ze względu na ochronę gwarantowanych, podstawowych uprawnień strony tego postępowania, w tym zachowania zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.. Kierując się tymi uwarunkowaniami w doktrynie i w ugruntowanym orzecznictwie sądowym, przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Innymi słowy jedynie brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym stanowić powinien punkt wyjścia do zastosowania orzeczenia kasacyjnego i ponownego skierowania sprawy do organu I instancji. Podkreślenia przy tym wymaga, że brak możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego wynikać powinien przede wszystkim z rażących wad procesowych polegających np. na pominięciu stron postępowaniu lub niewłaściwym ustaleniu kręgu stron, braku właściwego ustalenia podstawy materialnoprawnej, w oparciu o którą prowadzone jest postępowanie, czy pominięcia obligatoryjnych elementów procesowych np. stanowiska innego organu w toku postępowania. Natomiast ewentualne braki dowodowe mogą być, co do zasady uzupełnione na podstawie art. 136 k.p.a. W szczególności możliwość uzupełnienia części materiału dowodowego (tak w wyroku NSA z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3210/17). Organ odwoławczy ma możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 k.p.a. (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa krytyczna R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41). Sąd I instancji powinien wnikliwie przeanalizować, czy w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie organ odwoławczy, w swym zakresie, mógł przeprowadzić postępowanie dowodowe. Nie sposób uznać, iż ocena dowodów należy wyłącznie do kompetencji organu I instancji. Należy w oparciu o przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. wskazać czy decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem i w konsekwencji czy organ rozpatrując odwołanie strony skarżącej – zamiast wydać decyzję kasatoryjna - mógł wydać decyzję reformatoryjną, w sytuacji gdy ustalone w sprawie okoliczności byłyby wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia. Uchylając się od tej kontroli, Sąd I instancji naruszył zatem art. 64e p.p.s.a., w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem uzasadniony. Pozostałe zarzuty, jak już wyżej wskazano na tym etapie nie podlegały rozpoznaniu, jako przedwczesne. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną za odpis wyroku z uzasadnieniem oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).