VIII SAB/Wa 9/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...] w [...] na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Okręgowego w [...]do załatwienia wniosku Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...] w [...]z dnia [...]stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej - w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych, po uprawomocnieniu się wyroku; 2. stwierdza, że Prezes Sądu Okręgowego w [...]dopuścił się bezczynności w odniesieniu do załatwienia wniosku opisanego w punkcie 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...]nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego w [...]na rzecz Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...] w [...]kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. Międzyzakładowa Organizacja Związkowa [...] w [...] (dalej: strona, skarżąca, organizacja), działając na podstawie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 poz. 1429 t.j., dalej: u.d.i.p.) oraz ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 263 t.j., dalej: u.z.z.), zwróciła się do Prezesa Sądu Okręgowego w [...] (dalej: Prezes Sądu, organ) za pośrednictwem poczty elektronicznej o udostępnienie zanonimizowanej informacji odnośnie do kształtowania się struktury wynagrodzeń pracowników tego Sądu na dzień [...] grudnia 2019 r. w formie tabelarycznej w następującym zakresie: 1. wszystkich pracowników zatrudnionych w celu odbycia stażu urzędniczego, z rozbiciem na: a) wynagrodzenie zasadnicze, b) dodatek stażowy (procentowo); 2. w grupie zawodowej urzędników sądowych: wszystkich pracowników w tej grupie, z podziałem na poszczególne stanowiska (zgodnie z rozporządzeniem w sprawie stanowisk i szczegółowych zasad wynagradzania urzędników i innych pracowników sądów i prokuratury oraz odbywania stażu urzędniczego), z rozbiciem na: a) wynagrodzenie zasadnicze, b) dodatek stażowy (procentowo), c) zaznaczenie, czy dana osoba pełni funkcję - w przypadku stanowisk samodzielnych oraz stanowisk, na których w danym sądzie zatrudnione są pojedyncze osoby wpisanie: "urzędnik 1", "urzędnik 2", itd.; 3. w grupie zawodowej innych pracowników ("obsługi"): wszystkich pracowników w tej grupie, z wyszczególnieniem stanowisk sekretarza/sekretarki oraz kierowcy, z rozbiciem na: a) wynagrodzenie zasadnicze w przeliczeniu, b) dodatek stażowy (procentowo); 4. w grupie zawodowej asystentów sędziego: wszystkich pracowników w tej grupie, z podziałem na stanowiska asystenta sędziego i starszego asystenta sędziego, z rozbiciem na: a) wynagrodzenie zasadnicze, b) dodatek stażowy (procentowo); 5. w grupie zawodowej specjalistów opiniodawczych zespołów sądowych specjalistów: wszystkich pracowników w tej grupie, z rozbiciem na: a) wynagrodzenie zasadnicze, b) dodatek stażowy (procentowo), c) zaznaczenie, czy dana osoba pełni funkcję. Dodatkowo strona wniosła o podanie stosowanych kryteriów różnicowania wynagrodzeń pracowników w poszczególnych grupach zawodowych i stanowiskowych innych, aniżeli wskazane powyżej (np. staż pracy w sądzie). Pismem z [...] stycznia 2020 r. organ odpowiedział, że wniosek nie może zostać uwzględniony w zaproponowanej formie. Zdaniem Prezesa Sądu kwestię pozyskiwania od pracodawcy przez związek zawodowy informacji reguluje art. 28 u.z.z., który jest przepisem szczególnym w stosunku do u.d.i.p. Art. 28 u.z.z. określa odmienne zasady i tryb udostępniania informacji związkom zawodowym w stosunku do trybu określonego dla udostępniania informacji publicznej. Prezes Sądu powołał przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (D.Urz.L.119/1 z 4.05.2016, dalej: RODO). Wskazał, że w przypadku zestawień zaprezentowanych w formie zgodnej z żądaniem organizacji, pomimo pogrupowania danych według kryteriów pozornie nieujawniających danych osobowych, w odniesieniu do niewielkiej grupy pracowników, w tym m.in. informacja o dodatku za wysługę lat, pozwoliłaby na bezpośrednią identyfikację tożsamości pracowników Sądu. Udostępnienie takich informacji w żądanej formie wykracza poza przepis art. 28 ust. 1 pkt 1 u.z.z., a w konsekwencji naraziłoby organ na odpowiedzialność związaną z naruszeniem przepisów o ochronie danych osobowych. Prezes Sądu wskazał również, że część żądanych danych osobowych strona może pozyskać zarówno od członków związku zawodowego jak i od osób w nim niezrzeszonych jako odrębny administrator danych osobowych, opierając się na przesłankach legalizujących przetwarzanie danych osobowych. Jednocześnie podał, że żaden pracownik tego sądu nie jest członkiem skarżącej, zatem art. 28 u.z.z. nie może mieć zastosowania. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Prezesa Sądu, organizacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] stycznia 2020 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi organizacja wskazała, że organ nie zakwestionował, iż informacje, o które wystąpiła, stanowią informację publiczną. Wniosek powinien być zatem rozpoznany w terminie 14 dni, co jednak nie nastąpiło. Zdaniem skarżącej argumenty wskazane w piśmie organu nie mają zastosowania do niniejszej sprawy. Jak słusznie wywiódł organ, instytucja dostępu do informacji publicznej jest zupełnie odrębna od praw zakładowych organizacji związkowych określonych w art. 28 u.z.z. W rozpoznawaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie ma również znaczenia, jaką wnioskodawca posiada formę prawną (osoba fizyczna, osoba prawna czy organizacja). Strona odniosła się także do przywołanego przez Prezesa Sądu w piśmie z [...] stycznia 2020 r. wyroku WSA w Gdańsku z 5 października 2016 r., sygn. Il SAB/Gd 115/16 (publ. CBOSA) wskazując, że został on wydany w innym stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z [...] stycznia 2020 r. Ponadto powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 stycznia 2020 r. w sprawie III SAB/Gl 292/19 (publ. Lex nr 2777621), wskazując, iż zapadł on na kanwie stanu faktycznego analogicznego, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167, dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Nadto, w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., jeśli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga w tym przedmiocie dotycząca informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyroki NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1991/12 i z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, postanowienie NSA z 23 kwietnia 2010 r., I OSK 646/10, publ. CBOSA). Prezes Sądu jest natomiast organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Istota sporu sprowadzała się do oceny charakteru informacji objętych wnioskiem skarżącej z [...] stycznia 2020 r. pod kątem możliwości przypisania im waloru informacji publicznej. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą informacje, jakich żąda skarżąca, dotyczące wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w Sądzie Okręgowym w [...] w rozbiciu na stanowiska pracy, uznać należy za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacje wymienione w art. 6 u.d.i.p. Przyjąć więc należy, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 2 lit. f u.d.i.p.). Ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę prawa do informacji o sprawach publicznych, wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to przepisy ustaw określających tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (tak NSA w wyroku z 7 grudnia 2010 r., I OSK 1774/10, publ. CBOSA). Zdaniem Sądu orzekającego żądana przez skarżącą informacja stanowi informację o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników sądowych, którzy są beneficjentami środków publicznych, pobieranych w postaci wynagrodzenia za pracę, w tym dodatków do wynagrodzenia. Informacja o dysponowaniu środkami publicznymi niewątpliwie więc jest informacją o charakterze publicznym w rozumieniu u.d.i.p. Stanowisko to jest zgodne z poglądami NSA, który wskazał, że wysokość środków z budżetu państwa przeznaczonych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16, publ. CBOSA). Przy czym udostępnienie takiej informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 lipca 2019 r., II SAB/Gd 59/19; wyrok WSA w Łodzi z 18 września 2019 r., II SAB/Łd 52/19; wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2017 r., II SAB/Wa 349/16, publ. CBOSA). W odniesieniu zaś do twierdzeń organu dotyczących kwestii ochrony danych osobowych Sąd wskazuje, że nie narusza prawa do prywatności ujawnienie wysokości wynagrodzeń na danym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnych pracowników (por. Partyk Aleksandra. Wynagrodzenia pracowników instytucji publicznych jako przedmiot informacji publicznej. System Informacji Prawnej LEX, 2017). Jeśli jednak organ uznałby, że prawo do informacji publicznej żądanej przez skarżącą naruszałoby prywatność poszczególnych osób fizycznych, to winien odmówić w drodze decyzji administracyjnej (a nie pismem) udostępnienia tych danych, zgodnie z art. 5 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sąd podziela stanowisko organu, że inne są przesłanki oraz zakres podmiotowy i przedmiotowy udostępniania informacji na podstawie art. 28 u.z.z., a inne na podstawie u.d.i.p. Powyższe tryby i wynikające z nich uprawnienia są odrębne i niezależne od uprawnień przysługujących związkowi zawodowemu na gruncie przepisów u.z.z. Podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji na podstawie u.z.z. jest wyłącznie pracodawca, a udostępniona przez niego informacja nie jest kwalifikowana jako informacja publiczna i nie musi dotyczyć spraw publicznych. Koniecznym warunkiem jej udostępnienia jest też jej niezbędność do prowadzenia działalności związkowej. Natomiast na gruncie przepisów u.d.i.p. organizacja pracownicza jest uprawniona do żądania od podmiotu zobowiązanego udostępnienia informacji, która ma charakter informacji publicznej (por. wyrok WSA w Opolu z 21 grudnia 2018 r., II SAB/Op 90/18, publ. LEX nr 2614717, wyrok WSA w Łodzi z 18 lipca 2019 r., II SA/Łd 310/19, publ. LEX nr 2703623). Oznacza to, że organizacja ma wybór, w jakim trybie wystąpi o udostępnienie informacji. Posiadanie przez skarżącą statusu związku zawodowego, wbrew przekonaniu organu, nie przesądza o wyłączeniu zastosowania przepisów u.i.d.p. Z tych względów Sąd nie zgadza się ze stwierdzeniem, że u.z.z. stanowi lex specialis względem przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej. W konsekwencji takiego twierdzenia należałoby bowiem przyjąć, że u.z.z. jest specjalnym prawem, które ma pierwszeństwo przed prawem ogólnym (lex generalis) – ustawą o dostępie do informacji publicznej i ta szczególna ustawa zastępuje prawo ogólne (lex specialis derogat legi generali). Ten sposób rozumienia omawianych instytucji, wobec wskazanych wyżej ich odrębności i niezależności, jest błędny. Przyjmując taką kwalifikację organ nie miał podstaw do powoływania się na ograniczenia wynikające z art. 28 u.z.z. Jak już wyżej wskazano, skarżąca, jako organizacja pracownicza, była uprawniona również na gruncie u.d.i.p. do żądania od podmiotu zobowiązanego udostępnienia informacji, która ma charakter informacji publicznej. W ocenie Sądu powołane przez organ w piśmie z 30 stycznia 2020 r. i odpowiedzi na skargę orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z 5 października 2016 r., II SAB/Gd 115/16 oraz w Gliwicach z 9 stycznia 2020 r., III SAB/Gl 292/19 nie odpowiadają stanowi faktycznemu sprawy niniejszej. Pierwszy z wymienionych wyroków nie dotyczył kwestii wynagrodzeń, tylko dokumentów związanych z założeniem związku zawodowego, jego statutu, a także składanych pracodawcy kwartalnych informacji o łącznej liczbie członków organizacji. Z kolei w wyroku WSA w Gliwicach przedmiot wniosku stanowiły wprawdzie zarobki osób zatrudnionych w podmiocie medycznym, jednak w sprawie tej kwestię sporną stanowił w istocie termin udzielenia informacji, a nie sam fakt ich zakwalifikowania jako informacji publicznej, a poza tym wnioskodawca odwołał się do art. 28 u.z.z., a nie jak w sprawie niniejszej - w pierwszej kolejności do u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe wywody należy stwierdzić, że Prezes Sądu w zakreślonym przez art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie powinien albo udostępnić żądane informacje w formie czynności materialno-technicznej, albo wydać decyzję odmowną (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Ponieważ organ w ustawowym terminie 14 dni od złożenia wniosku nie udzielił stronie żądanych informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia, dlatego należy uznać, że dopuścił się bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku. W ocenie Sądu stwierdzenia organu zawarte w piśmie z 30 stycznia 2020 r. nie stanowią zgodnego z przepisami u.d.i.p. rozpoznania wniosku skarżącej z 22 stycznia 2020 r. Zachowanie podmiotu zobowiązanego, polegające na przedstawieniu informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku może być rozważane jako uchybienie wobec regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 16 marca 2010 r., I OSK 1643/09, publ. CBOSA). W konsekwencji Sąd w punkcie 1 wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony z [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych, po uprawomocnieniu się wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Rozstrzygając zaś sprawę na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić bezczynność, bowiem stan faktyczny sprawy wykazywał cechy bezczynności z opisanych już wyżej powodów (punkt 2 wyroku). W zakresie natomiast przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a. należy wskazać, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa, co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z 16 maja 2013 r., II SAB/Sz 34/1, wszystkie publ. CBOSA). W ocenie Sądu bezczynność, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (punkt 3 wyroku). W terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. organ wyraził swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa. Z tych też przyczyn Sąd z urzędu nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa. O kosztach postępowania (wpis sądowy w wysokości 100 zł) Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku, działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Reasumując, Prezes Sądu powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej z [...] stycznia 2020 r. przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej lub wydanie decyzji odmownej w przypadku, gdy uzna, że żądane informacje wymagają ochrony ze względu na ustawowe przeszkody do ich udzielenia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).