II SA/Go 73/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] września 2019 r., nr [...], wystosowanym na podstawie art. 10 ust. 2 oraz art. 13a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm., aktualnie: t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm. – określanej dalej jako u.p.p.), Wójt Gminy [...] poinformował J.R. o przyznaniu jej świadczenia wychowawczego na M.C. w kwocie 250 zł miesięcznie na okres od dnia [...] lipca 2019 r. do [...] maja 2021 r., G.C. w kwocie 250 zł miesięcznie na okres od [...] października 2019 r. do [...] maja 2021 r., a także na G.C. w kwocie 250 zł miesięcznie na okres od [...] października 2019 r. do [...] maja 2021 r. J.R. wniosła odwołanie od powyższej informacji, w którym zarzuciła organowi I instancji obrazę przepisów postępowania, tj. art. 22 u.p.p., przez jego niezastosowanie wyrażające się w nieustaleniu przez organ, który z rodziców faktycznie sprawuję opiekę nad dziećmi, a nadto całkowitym pominięciu przy tym złożonego do akt postępowania dokumentu w postaci protokołu z rozprawy rozwodowej z oświadczeniem ojca dzieci w zakresie świadczenia wychowawczego. Mając na uwadze powyższy zarzut, odwołująca wniosła o: 1) zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia przez przyznanie świadczeń wychowawczych na M.C, G.C. i G.C. w kwotach po 500 zł miesięcznie, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca podała, że organ I instancji przy rozpoznaniu sprawy zupełnie pominął zawarte w protokole z rozprawy z [...] października 2018 r. oświadczenie ojca dzieci K.C., że świadczenie wychowawcze z programu 500+ przysługiwało będzie matce dzieci. Co więcej, u podstaw takich ustaleń obojga rodziców legło założenie, że to właśnie matka będzie pobierała to świadczenie jako ten z rodziców, który ponosi koszty związane m.in. z zakupem odzieży, wyprawki szkolnej itp. Tym wydatkom miało służyć świadczenie wychowawcze i dlatego właśnie w tym celu miała je pobierać wyłącznie matka dzieci. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., aktualnie: t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), art. 5 ust. 2a oraz art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. u.p.p., utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Na wstępie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 28 u.p.p. w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy k.p.a. Przepisy u.p.p. nie regulują procedury zaskarżania informacji, o których mowa w art. 13a u.p.p., jednak – zdaniem organu – należy przyjąć, że informacja, która władczo reguluje uprawnienia strony podlega zaskarżeniu przez odpowiednie zastosowanie art. 127 k.p.a. Strona niezadowolona z wysokości przyznanego jej świadczenia - tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - ma prawo do jego kwestionowania na drodze odwoławczej. Dalej organ przytoczył treść art. 13a u.p.p. i wskazał, że z treści ust. 1 tego artykułu jednoznacznie wynika, że obecnie przyznanie przez organ właściwy lub wojewodę świadczenie wychowawcze nie następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a ma jedynie charakter czynności materialno-technicznej. W sytuacji przyznania świadczenia wychowawczego organ zobowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy o tym fakcie. Nowela u.p.p. pozostawiła obowiązek wydania decyzji administracyjnej jedynie dla sytuacji związanej z odmową przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcia w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Pomimo, że obecnie rozstrzygnięcie w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, to rozpatrując wniosek o przyznanie tego świadczenia organ winien mieć na uwadze wspomniany art. 28 u.p.p. Następnie organ odwoławczy przywołał przepisy określające cel świadczenia wychowawczego i zasady jego przyznawania, a w szczególności art. 5 ust. 2a u.p.p., zgodnie z którym w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Dalej organ podkreślił, że w obecnym stanie prawnym pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców, nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Na potwierdzenie braku możliwości domniemywania, czy też ustalania na podstawie jakichkolwiek okoliczności faktycznych, że występuje opieka naprzemienna, jeśli uregulowanie w tym zakresie nie zostało przewidziane w orzeczeniu sądu, organ przywołał stosowne orzecznictwo, a następnie wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wyrokiem z dnia [...] października 2018 r. Sąd Okręgowy w [...] Wydział Cywilny rozwiązał przez rozwód związek małżeński K.C. i J.R-C. Sąd pozostawił obojgu rodziców wykonywanie władzy rodzicielską nad małoletnimi M.C., G.C. i G.C., ustalając pieczę naprzemienną i określając szczegółowo sposób jej wykonywania. Sąd orzekł m.in. że każde z rodziców sprawuje pieczę w okresach tygodniowych od poniedziałku do poniedziałku, przy czym tydzień ojciec, od pierwszego poniedziałku po uprawomocnieniu się wyroku. W sposób proporcjonalny orzekł o sprawowaniu pieczy w okresie wakacji, ferii i świąt. W kontekście powyższego organ przyjął, że w sprawie zastosowanie ma przepis art. 5 ust. 2a u.p.p. z uwagi na fakt, że trójka dzieci M., G. i G. Ch. znajduje się pod opiekę naprzemienną obydwojga rodziców, która to opieka sprawowana jest w porównywalnych i powtarzalnych okresach. Okoliczność ta bezspornie wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wyroku rozwodowego. Kolegium dostrzegło, że skarżąca powołała się na protokół rozprawy z dnia [...] października 2018 r., której pełnomocnik pozwanej oświadczył, że strony doszły do porozumienia w zakresie sprawowania opieki naprzemiennej nad dziećmi, a także że ustaliły, iż świadczenie 500+ będzie pobierane przez matkę. Jednakże zdaniem Kolegium zawarte w protokole zapisy nie mają wpływu na modyfikację treści przepisu art. 5 ust. 2a u.p.p., który w sposób bezwzględnie wiążący określa zasady przyznawania świadczenia wychowawczego w sytuacji, gdy rozwiedzeni rodzice sprawują naprzemienną opieką nad dziećmi. J.R. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, w której zarzuciła: a) obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 2 ust. 14 w zw. z art. 2 ust. 16 u.p.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż dla spełnienia przesłanek uprawniających do nabycia świadczenia konieczne jest rozstrzygnięcie sądu powszechnego w zakresie ustalenia pieczy naprzemiennej, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego i prawnego prowadzi do wniosków odmiennych, - art. 22 u.p.p. przez jego niezastosowanie wyrażające się w nieustaleniu przez organ, który z rodziców faktycznie sprawuje opiekę nad małoletnimi dziećmi, a nadto całkowitym pominięciu przy tym złożonego do akt postępowania dokumentu w postaci protokołu z rozprawy rozwodowej z oświadczeniem ojca dzieci w zakresie świadczenia wychowawczego. b) obrazę przepisów postępowania, tj.: - art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez wydanie decyzji naruszającej zasadę postępowania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa poprzez jego niezastosowanie, c) sprzeczność istotnych ustaleń organu ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym polegająca na przyjęciu, iż obojgu rodzicom przysługuje prawo do świadczenia 500+, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego prowadzi do wniosków odmiennych. d) naruszenie zasad współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności – przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) - w niniejszej sprawie jest opisana powyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie - informację Wójta Gminy z dnia [...] września 2019 r. o przyznaniu skarżącej świadczenia wychowawczego na jej małoletnie dzieci w wysokości po 250 zł miesięcznie na okres od [...] października 2019 r. do [...] maja 2021 r. Formę w jakiej następuje przyznanie świadczenia wychowawczego reguluje art. 13a ust. 1 zd. 1 u.p.p. Zgodnie z tym przepisem przyznanie przez organ właściwy lub wojewodę świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. W myśl natomiast art. 13a ust. 1 zd. 2 u.p.p. odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wymagają wydania decyzji. W związku z tym w piśmiennictwie trafnie się wskazuje, iż z treści art. 13a ust. 1 u.p.p. jednoznacznie wynika, że obecnie przyznanie przez organ właściwy lub wojewodę świadczenia wychowawczego nie następuje przez wydanie decyzji administracyjnej, a ma jedynie charakter czynności materialno-technicznej. W sytuacji przyznania świadczenia wychowawczego organ zobowiązany jest jedynie do poinformowania wnioskodawcy o tym fakcie (por. R. Prokop /w/ J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko (red), U.p.p. Komentarz, LEX/el 2019, akapit 1 do art. 13a). W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie u.p.p. oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 924), na mocy której dodano do ustawy powyższy przepis wskazano, iż wprowadzono likwidację obowiązku rozstrzygania o przyznaniu świadczenia wychowawczego w drodze decyzji administracyjnej na rzecz prostszego rozwiązania, polegającego na wydawaniu informacji o przyznaniu świadczenia. Proponowane rozwiązanie uprości postępowanie i przyśpieszy wypłaty przyznanego świadczenia wychowawczego. Zamiast wydawać, podpisywać i doręczać decyzję administracyjną przyznającą świadczenie, organ właściwy wyśle stronie na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej informację potwierdzającą przyznanie wnioskowanego świadczenia, zaś w przypadku braku adresu poczty elektronicznej strona będzie mogła odebrać w postaci papierowej informację o przyznaniu świadczenia. Nieodebranie informacji w żadnym razie nie będzie wstrzymywało wypłaty przyznanego świadczenia. W celu zapewnienia prawa do odwołania obowiązek wydawania decyzji administracyjnych pozostanie w sprawach odmowy, uchylenia, zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz w sprawach nienależnie pobranych świadczeń. Jest to rozwiązanie na wzór sprawdzonego już rozwiązania funkcjonującego w programie "Dobry start". Mając na uwadze powyższe należało uznać, iż od informacji wskazanej w art.13a ust. 1 zd. 1 u.p.p. nie przysługuje stronie odwołanie. Organ jednak w zakresie w jakim nie przyznał świadczenia powinien wydać decyzję administracyjną stosownie do art. 13a ust.1 zd. 2 u.p.p., a w sytuacji, gdy od tego się uchyla stronie przysługuje skarga na bezczynność. Powyższe stanowisko pozostaje w zgodzie z dotychczasowymi poglądami wyrażanymi zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie, w którym wskazuje się, że niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX/el 2019, t. 4 do art. 134). Z niedopuszczalnością odwołania mamy do czynienia w szczególności wtedy, gdy decyzji w ogóle nie wydano albo gdy na mocy przepisów odrębnych nie podlega ona zaskarżeniu w drodze odwołania bądź gdy organ dokonał jedynie czynności materialno-technicznej (por. K. Świderski, Glosa do wyroku NSA z dnia 5 sierpnia 2003 r., II SA/Po 112/03, CASUS 2004/2/16, t. 2). Właśnie z taką czynnością materialno-techniczną mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1992 r., SA/Gd 746/92, OSP z 1993, Nr 9, poz. 178 z glosą aprobującą B. Adamiak). W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia zamiast wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. prowadzi do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, tj. rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2017 r., VIII SA/Wa 64/17, z dnia 12 października 2017 r., VII SA/Wa 44/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 listopada 2017 r., II SA/Bd 411/17). W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności, czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2011 r., II OSK 737/10). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zwalnia sąd administracyjny z konieczności odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi i przedstawienia w związku z tym wiążących zaleceń odnoszących się do meritum sprawy (por. wyrok NSA z dnia z dnia 10 lutego 2016 r., II OSK 1416/14). Związany natomiast jest organ oceną prawną, wyrażoną powyżej, co do niedopuszczalności odwołania od informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego, co uwzględni w toku dalszego postępowania.