II OSK 1416/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 879/13 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku rozpoznania skargi L. K., stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...], [...], ark. [...], obręb N., położonych w P. przy ul. [...]. Jak wynika z akt, postępowanie administracyjne w sprawie zainicjował wniosek Dyrektora Zarządu [...] w P. – samorządowego zakładu budżetowego utworzonego uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 1999 r. Nr [...]. Warunki zabudowy wydane zostały także na rzecz w/w podmiotu tj. Zarządu [...]. Organ odwoławczy na skutek wniesionych przez właścicieli sąsiednich nieruchomości odwołań, w tym również odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. We wniesionej skardze, L. K. zarzuciła, że wydane przez organy obu instancji decyzje obarczone są kwalifikowaną wadą nieważnościową przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 kpa polegającą na skierowaniu ich do podmiotu, który zgodnie z przepisami prawa materialnego nie mógł być posiadaczem uprawnień wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, a zatem nie mógł być stroną w sprawie. Ponadto skarżąca podniosła szereg innych zarzutów w ramach których zakwestionowała spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkujących ustalenie warunków zabudowy. Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił stanowisko skarżącej, że wydane decyzje dotknięte są wadą nieważnościową, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i w chwili rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy Zarząd [...] był zakładem budżetowym, a więc jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych nieposiadającą osobowości prawnej. W wyniku analizy statusu i charakteru tego zakładu w świetle treści uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 1999 r. oraz przepisów art. 11 i art. 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) i art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.), a także art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zgodnie z którym kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta, Sąd I instancji wywiódł, że możliwość wystąpienia z wnioskiem o warunki zabudowy przez Dyrektora Zarządu [...] warunkowana była posiadaniem upoważnienia Prezydenta Miasta P.. Zarząd jako zakład budżetowy nie mógł być bowiem adresatem decyzji o warunkach zabudowy. Powyższej oceny, zdaniem Sądu I instancji, nie zmieniał fakt, że po wydaniu zaskarżonej decyzji Zarząd [...] na mocy uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] został z dniem 30 września 2013 r. przekształcony w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Stwierdzając nieważność wydanych w sprawie decyzji Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wypowiedział się co do zasadności pozostałych zarzutów skargi w których skarżąca kwestionowała spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa, dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, prawidłowości ustalenia powierzchni zabudowy, czy nieuwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy przebiegu napowietrznej linii energetycznej. We wniesionej skardze kasacyjnej skarżąca, nie kwestionując istnienia wady nieważnościowej w odniesieniu do wydanych w sprawie decyzji i podstawy prawnej dla stwierdzenia ich nieważności, podniosła brak oceny przez Sąd I instancji wszystkich jej zarzutów. Zaskarżając w całości wyrok Sądu I instancji skarżąca zażądała jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie, w przypadku uznania, że wyrok odpowiada prawu, o stwierdzenie w oparciu o art. 184 P.p.s.a., że jego uzasadnienie jest nieprawidłowe. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez całkowite uchylenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu od zajęcia stanowiska co do zarzutów skarżącej dotyczących dopuszczenia obiektu lokalizowanego zaskarżoną decyzją i zaniechanie poczynienia wskazań dotyczących prawidłowego załatwienia sprawy. W uzasadnieniu tak sformułowanej podstawy skargi kasacyjnej skarżąca argumentowała, że wprawdzie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji co do zasady zwalnia sąd administracyjny z konieczności odniesienia się do meritum sprawy administracyjnej, tym niemniej w okolicznościach rozpatrywanej sprawy takie działanie Sądu było nieuprawnione. Stan faktyczny sprawy był bowiem szczególny i nietypowy. Na mocy uchwały Rady Miasta P. Zarząd [...] (w skardze kasacyjnej określa się ten podmiot błędnie jako Zakład [...]) został przekształcony w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Z powyższego wynika, że w dacie wydawania przez organy decyzji Zarząd [...] "nie miał legitymacji wnioskowej (nie miał zdolności prawnej), ale już w dacie wyrokowania Zakład ten taką zdolność posiadł (stał się spółką z o.o.)". Wyjątkowość sprawy, jak wywodzono, polegała zatem na tym, że w zasadzie sprawa administracyjna o warunki zabudowy może być kontynuowana. W konsekwencji więc należy się spodziewać, że Prezydent Miasta P. ponownie ustali identyczne warunki zabudowy tym razem dla Zakładu [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Prawidłowości ustalenia tych warunków Sąd bowiem nie zakwestionował, a co więcej – nie wiadomo czy je w ogóle badał. W oparciu o powyższą argumentację skarżąca zarzuciła, że przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola miała charakter iluzoryczny i pozorny. Sąd uwzględnił wprawdzie skargę, ale w żadnym miejscu nie odniósł się do jej zarzutów merytorycznych i nie skontrolował prawidłowości decyzji – co jest jego obowiązkiem, który można wyinterpretować z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Podniesiono, że sprawa o ustalenie warunków zabudowy najpewniej będzie kontynuowana i ta okoliczność nie zwalniała Sądu I instancji z obowiązku ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi i zawarcia wskazań co do dalszego postępowania. Skarżąca stwierdziła, że w zaistniałej sytuacji nie wiadomo czy "milczenie" Sądu w odniesieniu do pozostałych jej zarzutów oznacza brak akceptacji dla nich i stwierdzenie prawidłowości decyzji, czy też należy przyjąć, że Sąd zarzutów skarżącej nie oceniał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną oświadczyło, że popiera stanowisko skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem sprawa podlegała rozpoznaniu jedynie w granicach wyznaczonych wnioskami i zarzutami skargi kasacyjnej. Wyjaśnienia też wymaga, że skarżąca nie kwestionowała zasadności i prawidłowości przyjęcia przez Sąd I instancji, że wydane przez organy decyzje obarczone są wadą nieważnościową, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Stąd w niniejszym uzasadnieniu, z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, nie powtarzano szczegółowej argumentacji Sądu I instancji przemawiającej za nieważnością podjętych przez organy decyzji, a tym samym koniecznością wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kwestionuje wyłącznie zasadność braku oceny przez Sąd I instancji pozostałych jej zarzutów skargi w odniesieniu do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zasadność braku wskazań co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. W związku z tym sformułowała zarzut naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Tak określona podstawa skargi kasacyjnej nie jest jednak usprawiedliwiona. Artykuł 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wielokrotnie w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał, że powyższy przepis ustrojowy nie może być podstawą skargi kasacyjnej w sytuacji gdy sąd I instancji przy kontroli działalności administracji publicznej naruszył przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania. Wskazywał, że norma ta może zostać naruszona w zasadzie tylko w jednym przypadku, a mianowicie, gdyby dokonując kontroli legalności działań administracji sąd posłużył się innym kryterium niż przepisy prawa, przykładowo kryterium zasad współżycia społecznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach II GSK 109/14, I OSK 850/13, II FSK 2795/12, II FSK 1038/12, II OSK 2861/12, I OSK 1518/12 dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Wadliwość kontroli, w tym zarzucana w niniejszej sprawie wadliwość samego uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostaje zatem w jakimkolwiek związku z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Analogicznie w przypadku wskazanego w treści zarzutu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest zresztą jakiejkolwiek argumentacji na naruszenie ustawy zasadniczej. Powołanie w podstawach skargi kasacyjnej przepisu gwarantującego obywatelowi prawo do sądu w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia jest wyrok uwzględniający skargę skarżącej na decyzję organu administracji jest zupełnie niezrozumiałe. Zaskarżony wyrok jest bowiem konsekwencją i realizacją zagwarantowanego Konstytucją prawa skarżącej do sądu. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, który jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej odnosi się wyłącznie do zdania drugiego tego przepisu, zgodnie z którym, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Pomijając wysoce dyskusyjną i dość wątpliwą kwestię wpływu braku wskazań sądu administracyjnego co do dalszego postępowania administracyjnego na treść jego wyroku należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła ani konieczność, ani nawet możliwość zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia jakichkolwiek zaleceń, czy też ocen prawnych co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na wypadek ponownego rozpatrywania sprawy. Podkreślenia wymaga, że wskazania, o których mowa w zdaniu drugim art. 141 § 4 P.p.s.a mają z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a charakter bezwzględnie wiążący zarówno organy, jak i sądy administracyjne w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w jednym ze swoich wyroków, z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynikają różne formy odniesienia się sądu administracyjnego do zarzutów skargi oraz zróżnicowanie treści wypowiedzi sądu administracyjnego. Nie w każdym orzeczeniu sąd rozpoznający skargę ma obowiązek zajęcia stanowiska co do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy. Forma i merytoryczny zakres wypowiedzi sądu zależą od fazy kontroli legalności i rezultatu tej kontroli. W świetle postanowień art. 145 § 1 P.p.s.a., kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być przeprowadzana przez sąd dowolnie, lecz powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących nieważność aktu. Przyjęcie takiej kolejności badania uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności, czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną (wyrok z dnia 21 września 2011 r. w sprawie II OSK 737/10, Lex nr 1152185). W konsekwencji ten ugruntowany w orzecznictwie i komentarzach pogląd, niekwestionowany zresztą przez skarżącą, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zwalnia sąd administracyjny z konieczności odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi i przedstawienia w związku z tym wiążących na przyszłość zaleceń i ocen nie jest podyktowany zwykłą wygodą sądu administracyjnego i nie świadczy ani o iluzoryczności, ani o pozorności jego kontroli jak zarzuca skarżąca, lecz wynika właśnie z wiążącego charakteru formułowanych w uzasadnieniu zaleceń i ocen prawnych. Pogląd ten zresztą, jak słusznie w tym zakresie wskazuje skarżąca, nie jest bezwzględną regułą i w każdym przypadku zależy od okoliczności konkretnej sprawy. W sytuacji jednak, gdy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest zaistnienie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, a więc skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie to dalsze, a ściślej kolejne postępowanie administracyjne w sprawie w którym merytorycznie badane będą przesłanki do wydania decyzji (jak w niniejszej sprawie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) będzie się toczyć z udziałem już innego podmiotu – podmiotu, któremu według prawa materialnego może przysługiwać przymiot strony i który wystąpi o ustalenie warunków zabudowy na swoją rzecz. Tym samym sformułowanie wiążących zaleceń i ocen prawnych w uzasadnieniu wyroku w zakresie, tak jak w niniejszej sprawie, spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, byłoby równoznaczne z przesądzeniem i rozstrzygnięciem innej sprawy administracyjnej, innej gdyż prowadzonej z udziałem innego niż dotychczas podmiotu przy takim samym lub podobnym w treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nie ma zatem racji skarżąca, wywodząc że wyjątkowość niniejszej sprawy polega na tym, że w zasadzie sprawa administracyjna z zakresu warunków zabudowy może być kontynuowana i w konsekwencji należy się spodziewać, że Prezydent Miasta P. ponownie ustali identyczne warunki zabudowy dla Zakładu [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Zalecenia o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a nie są udzielane na wypadek ewentualnego przyszłego merytorycznego kontynuowania sprawy z udziałem innego podmiotu. Nie powinny one wykraczać poza zakres rozpoznawanej sprawy administracyjnej. O ile Zarząd [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością poprzez uprawnione do jej reprezentacji osoby wystąpi z identycznym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy lub też, co jest dopuszczalne w praktyce, podtrzyma jedynie złożony przez jej poprzedniczkę prawną wniosek to będzie to nowa sprawa administracyjna. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkował się do pozostałych zarzutów skargi i nie przedstawił w nim oceny prawnej co do spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.