IV SA/Wa 602/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. j. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw od decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej też: "SKO") decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...] uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: "Zarząd Dzielnicy", "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2019 r., Nr [...], znak: [...] o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie, przebudowie i zmianie obrysu oficyny i kamienicy, zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na usługowo-hotelowy, budowie garażu podziemnego oraz niezbędnej infrastruktury, zlokalizowanej przy ul. [...] w Dzielnicy [...], na działce nr ew. [...] z obrębu [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] (dalej: "Wspólnota Mieszkaniowa"), zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a."), poprzez brak wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uwzględnienia w wymaganiach interesów osób trzecich oraz brak wyjaśnienia i uzasadnienia dla zmniejszenia wycofania nadbudowy od lica elewacji frontowej względem wcześniejszych decyzji wydawanych przez ten sam organ. Nadto Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 7 oraz § 4 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "Rozporządzenie Ministra Infrastruktury"), poprzez brak wskazania precyzyjnych parametrów architektonicznych planowanej zabudowy (np. konkretnych liczb i jednostek miary), a ograniczenie się jedynie do np. liczby kondygnacji, co skutkuje znaczną i niedopuszczalną dowolnością przy faktycznym określaniu wymiarów inwestycji. SKO po przeanalizowaniu sprawy uznało za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Zarząd Dzielnicy nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 64 § 4 k.p.a., tj. nie zawiadomił o wszczęciu postępowania wszystkich stron, naruszając w ten sposób art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). SKO zwróciło uwagę, że z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji doręczył odpis zaskarżonej decyzji wszystkim stronom, bowiem do akt sprawy nie został załączony wypis z rejestru gruntów, co z kolei uniemożliwiło organowi odwoławczemu weryfikację ustaleń Zarządu Dzielnicy. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji ustalając krąg osób mający interes prawny w sprawie, powinien dokonać tego na podstawie wypisu z rejestru gruntów, jednocześnie dołączając go do akt sprawy. Ponadto, organ II instancji powołując się na art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. wskazał na istotne elementy, jakie powinien zawierać wniosek inwestora o określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, organ odwoławczy, wskazując na art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz Rozporządzenie Ministra Infrastruktury, podał jakie warunki należy spełnić do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim SKO zwróciło uwagę na wymóg wykonania analizy zagospodarowania obszaru (analiza urbanistyczna) przez osobę posiadającą uprawnienia z zakresu planowania przestrzennego i architektury. Organ podkreślił, że akt ten w sposób szczegółowy określa wymagania dotyczące ustalenia warunków dla nowej zabudowy, a zatem warunki ustalone w tejże analizie powinny być uwzględnione w zaskarżonej decyzji. SKO wskazało, że na kopii mapy zasadniczej wyznacza się wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego, stanowiące trzykrotną szerokość frontu działki (nie mniej jednak niż 50 metrów) i w tak wyznaczonym obszarze dokonuje się analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków (art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.). SKO zauważyło, że organ I instancji zakreślił obszar analizy o średnicy mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, zaś w analizie uwzględnił nieruchomości, które objęte by były prawidłowo zakreślonym obszarem analizy. Organ odwoławczy, powołując się na Rozporządzenie Ministra Infrastruktury, wskazał że wskaźniki nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniej z obszaru analizowanego, zaś geometrię dachu odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, co oznacza, że poszczególne cechy zabudowy należy ustalić na podstawie wszystkich działek sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym, a ewentualne odstępstwa są dopuszczalne jeżeli wynika to z analizy i powinny być uzasadnione. W związku z ww. kryteriami, SKO wskazało, że organ I instancji powinien wskazać w analizie sposób wyznaczania powołanych wyżej parametrów inwestycji z jednoczesnym podaniem podstawy prawnej, tj. konkretnego przepisu rozporządzenia. Organ odwoławczy zauważył, że z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji uwzględnił wyniki z analizy zagospodarowania przestrzennego. Ponadto przyjmując odmienną, od ustalonej w analizie urbanistycznej, wartość ww. parametrów nie uzasadnił przyjętych odstępstw. W ocenie SKO, organ I instancji powinien ponownie wyznaczyć obszar analizowany zgodnie z wytycznymi oraz ponownie przeprowadzić analizę obszaru w jego granicach i dopiero wówczas dokonać rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto SKO uznało za nietrafny argument, iż nadbudowa budynku przy ul. [...] do VII kondygnacji spowoduje zabudowanie okien w ścianie budynku przy ul. [...], gdyż budynki przy ul. [...], [...] i [...] są budynkami V kondygnacyjnymi, a to oznacza, że nadbudowa nie zamuruje tych okien, bo ich na wysokości VI i VII kondygnacji nie ma. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wnioskodawca - [...] sp. j. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania. W uzasadnieniu strona wskazała, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wydanie decyzji kasatoryjnej jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżąca wskazała, że jedynymi uchybieniami przepisów postępowania wskazanymi przez SKO jest naruszenie przez Zarząd Dzielnicy obowiązku szczegółowej oceny stanu faktycznego sprawy, tj. kto jest stroną postępowania oraz kwestia prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego. Zdaniem strony, organ II instancji uchylając decyzję Zarządu Dzielnicy z powodu niepełnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, nie udowodnił, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy był niekompletny w takim stopniu, że niemożliwym było jego uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego. Skarżąca wskazała, że treść art. 138 § 2 k.p.a. musi być odczytywana i interpretowana przez pryzmat art. 136 k.p.a., co obliguje organ II instancji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Strona zakwestionowała argumentację SKO o niewłaściwej analizie urbanistycznej, dokonanej przez organ I instancji. Zdaniem Skarżącej analiza urbanistyczna wykazała, iż średnią wielkością zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze przeprowadzonej analizy jest współczynnik 0,79, natomiast Zarząd Dzielnicy przychylił się do wnioskowanego przez inwestora współczynnika, tj. 0,84. Podkreśliła też, że inwestorowi zależy na utrzymaniu zabytkowej formy obiektu. Skarżąca podała, że przeprowadzona analiza urbanistyczna ustaliła dopuszczalną wysokość zabudowy tj. 25,20 m oraz liczbę kondygnacji 7. Jednocześnie zaznaczyła, że średnia wysokość w obszarze analizy urbanistycznej to 20,08 m. Zarząd Dzielnicy przychylił się do parametrów o jakie wnioskował inwestor, które są zgodne z § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a mianowicie: pozostawienia istniejącej elewacji bez zmian wysokości gzymsów oraz bez zmian wysokości attyki 18,90 m. zaś planowana inwestycja dopuszcza nadbudowę drugiego planu elewacji w formie uskokowych tarasów do wysokości 25,20 m. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Przy czym kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, czy też innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. W niniejszej sprawie skarżony organ jako przyczynę uchylenia decyzji podał nie wyjaśnienie przez organ I instancji istotnych kwestii, które miały wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim SKO zwróciło uwagę, że wyznaczono za mały obszar analizowany i nie wskazano dlaczego przyjęto odmienną od ustalonej w analizie urbanistycznej wartość parametrów obiektu (średni wskaźnik wielkości powierzchni, wysokość kalenicy). Organ nie uzasadnił przyjętych odstępstw. Organ odwoławczy zarzucił również, że z akt sprawy nie wynika, czy organ doręczył odpis zaskarżonej decyzji wszystkim stronom, tj. czy ustalił krąg osób mających interes prawny w sprawie (brak wypisu z rejestru gruntów). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił stanowisko SKO, które po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji Zarząd Dzielnicy uznało, że decyzja organu I instancji została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z akt sprawy wynika, że obszar analizowany wyznaczono w sposób naruszający § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Stosownie do ust. 2 § 3 granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z części graficznej analizy wynika zaś, że obszar ten wyznaczono nieprawidłowo, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Dodać także należy, że organ I instancji nie uzasadnił z jakich względów przyjął do analizy obszar o przyjętych parametrach. Trzeba wskazać, że obszar analizowany wyznacza się - co do zasady - w oparciu o wymiar długości frontu działki, wokół nieruchomości (działki), na której inwestor planuje zrealizować dane przedsięwzięcie. Jednakże nie wyklucza to możliwości objęcia analizą większego obszaru, o ile będzie tworzył całość urbanistyczną (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 919/07, dostępny CBOSA). Powyższe braki w istocie uniemożliwiły poddanie kontroli organu odwoławczego zasadności i legalności przyjętego rozwiązania. W związku z tym organ uzasadnił w dostateczny i przekonywujący sposób, w oparciu o konkretne okoliczności sprawy, spełnienie wyżej opisanych przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., że z uwagi na stwierdzone uchybienia doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a zatem w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Poza tym przygotowanie takiego dokumentu, przez uprawnionego urbanistę, na etapie postępowania odwoławczego w tej sprawie, nie stanowi jedynie uzupełnienia materiału dowodowego w nieznacznym zakresie, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Poza tym Sąd podziela wywody SKO, że w aktach sprawy brak jest także prawidłowej analizy funkcji i cech istniejącej zabudowy. Należy wskazać, że z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu m.in. o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia).Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych/granicznych) występujących w obszarze analizowanym. Poza tym odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym bowiem celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) – (wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17, CBOSA). Do ustalenia, czy inwestycja pozostaje w zgodzie z zastanym na danym terenie ładem urbanistycznym można dojść jedynie w wyniku rzetelnie przeprowadzonej analizy urbanistycznej. To bowiem w oparciu o analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się, czy konkretne, proponowane przez inwestora cechy, parametry, gabaryty i wskaźniki zabudowy są do pogodzenia z charakterystyką istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Z uwagi zatem na zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu - należało uchylić decyzję pierwszoinstancyjną mając na względzie prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 k.p.a.), jak i mając na względzie, że zakres uchybień nie może zostać zweryfikowany w trybie art. 136 k.p.a. Dalej zasadnie organ odwoławczy wywiódł, iż na podstawie akt sprawy nie sposób ustalić na jakiej podstawie organ ustalił strony postępowania (brak w aktach czy to wypisów z ewidencji gruntów, czy też z ksiąg wieczystych) oraz czy w postępowaniu tym brały udział wszystkie osoby, którym ewentualnie przysługiwałby status strony. W tym względzie także należy podzielić stanowisko organu odwoławczego. Brak jakiejkolwiek dokumentacji w aktach sprawy (choćby wypisów z ewidencji gruntów), jak też analizy tej kwestii w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji wskazuje, że wątpliwości w tym zakresie są uzasadnione. Na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie ma bowiem możliwości zweryfikowania, czy ustalenia organu w tym zakresie nie są dowolne, co świadczy o naruszeniu przepisów postępowania powodujących nie wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Dopiero po uzupełnieniu akt sprawy o prawidłową dokumentację możliwe będzie określenie obszaru, którego wniosek dotyczy i ustalenie stron postępowania (wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 1250/18, CBOSA). Rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji zapewni – na co zwrócono uwagę już wcześniej - prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Brak uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wszystkich jego stron może wypełniać przesłankę "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" i wymaga oceny w realiach konkretnej sprawy administracyjnej i z punktu widzenia specyfiki tej sprawy. Należy bowiem mieć na uwadze, że każdy podmiot któremu przysługuje przymiot strony postępowania ma prawo do uczestniczenia w obydwu jego instancjach. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej oznacza skonkretyzowanie normy prawa materialnego z uwzględnieniem interesów wszystkich jego stron (art. 7 k.p.a.) zwłaszcza w postępowaniach dotyczących spraw wielopodmiotowych i z istoty swej budzącej konflikty, których rozstrzygnięcia mają charakter rozbudowany, wymóg wyważania interesów stron nabiera znaczenia szczególnego. W orzecznictwie nie budzi też wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. Brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. oznacza takie naruszenie przepisów procesowych, które dezawuuje przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające (por. wywody NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. II OSK 219/13, CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadnie w zaskarżonej decyzji wskazano na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej zgodnie z przepisami rozporządzenia, a następnie na obowiązek jej oceny przez organ pierwszej instancji. Następnie – na co wskazywało SKO - ustalić krąg stron przedmiotowego postępowania, dokumentując powyższe poprzez dołączenie do akt sprawy wypis z ewidencji gruntów. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.