II OSK 2967/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 14/20 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w przedmiocie legalności obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] na rzecz M. P. kwotę 457 ( czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. VII SAB/Wa 14/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę M. P. na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 18 grudnia 2019 r. M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) dla [...] w sprawie samowolnie wybudowanego parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej, usytuowanego na należącej do niej działce nr ewid. [...] z obr. 1-05-54 przy ul. [...] w [...]. W skardze wniosła o: a) zobowiązanie PINB do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie w terminie określonym przez Sąd, nie dłuższym niż 14 dni; b) stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa; c) przyznanie od PINB na rzecz skarżącej kwoty 20.000 zł; d) zasądzenie od PINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżąca, na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a., wniosła o poinformowanie właściwych organów zwierzchnich o istotnych naruszeniach prawa, jakich PINB dopuścił się w toku przedmiotowego postępowania, a polegających na: a) wydaniu postanowienia z 5 grudnia 2017 r. w przedmiocie nałożenia obowiązków dotyczących parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej usytuowanego na terenie ww. działki, pomimo braku uprzedniego wykazania, że obiekt budowlany stanowiący przedmiot postępowania wykonany został w warunkach samowoli; b) wydaniu postanowienia z 19 lutego 2019 r. zobowiązującego skarżącą do wpłacenia zaliczki w kwocie 8.000 zł na pokrycie kosztów wykonania zastępczego sporządzenia dokumentów dotyczących parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej usytuowanego na terenie ww. działki, pomimo braku podstaw prawnych dochodzenia uiszczenia zaliczki; c) wydaniu upomnienia z 2 kwietnia 2019 r., pomimo braku podstaw prawnych uprawniających PINB dochodzenia zapłaty zaliczki na poczet wykonania zastępczego w drodze egzekucji administracyjnej. W skardze zarzucono organowi rażące naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy w terminie, braku poinformowania strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, podejmowaniu czynności pozornych w celu uniknięcia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy decyzją administracyjną. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowe postępowanie dotyczy parterowego budynku mieszkalnego o powierzchni użytkowej wynoszącej około 60 m2, położonego na działce o powierzchni 441 m2. Budynek ten został wybudowany w latach 40. ub. wieku przez dziadków skarżącej. Księga wieczysta dla ww. nieruchomości została założona dopiero w latach 80. w oparciu o opinię biegłego. Skarżąca nie posiada wiedzy na temat dokumentacji dotyczącej ww. nieruchomości, w tym dokumentacji techniczno-budowlanej. Według wiedzy skarżącej wynikającej z informacji pozyskanej od dziadków i innych członków rodziny obiekty wykonane zostały legalnie. W ciągu kilkudziesięciu lat użytkowania zabudowań znajdujących się na ww. nieruchomości żaden organ nie kwestionował legalności istniejącej zabudowy. Od budynków znajdujących się na nieruchomości uiszczane były podatki. Na adres ww. nieruchomości doręczana była urzędowa korespondencja. Skarżąca uzyskała tytuł prawny do ww. nieruchomości w części na podstawie umowy darowizny od swojego ojca, w części na podstawie umowy sprzedaży zawartej z rodziną siostry ojca. W dniu 16 kwietnia 2019 r. wystąpiła o wydanie pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku i pozwolenia na budowę. Postanowieniem z 17 maja 2019 r. organy administracji architektoniczno-budowlanej odmówiły wszczęcia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego (postanowienie o odmowie zostało uchylone przez Wojewodę [...]). Skarżąca wskazała, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone jest od 25 maja 2017r. Pomimo braku wykazania, że budynek mieszkalny stanowiący przedmiot postępowania wykonany został w warunkach samowoli, postanowieniem z 5 grudnia 2017 r. organ nałożył na skarżącą obowiązki, które, jak wskazano w uzasadnieniu ww. postanowienia, umożliwią legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. Następnie w piśmie z 15 grudnia 2018 r. wskazał, że wyczerpał wszelkie możliwości pozyskania dokumentów mogących świadczyć o legalności ww. budynku. Postanowieniem z 19 lutego 2019 r. nałożył obowiązek uiszczenia zaliczki na pokrycie kosztów wykonania dokumentacji, której obowiązek nałożono w postanowieniu z 5 grudnia 2017 r. a upomnieniem z 2 kwietnia 2019 r., wezwał skarżącą do uiszczenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego. Skarżąca podniosła, że wielokrotnie wskazywała, iż brak możliwości wylegitymowania się dokumentacją techniczno-budowlaną dotyczącą przedmiotowego budynku wynika z faktu, że poprzedni właściciele nieruchomości takiej dokumentacji jej nie przekazali. Budynek został wykonany przez poprzednich właścicieli - dziadków skarżącej - w latach 40. w okresie zawirowań historycznych. Zdaniem skarżącej, w toku postępowania PINB podejmował czynności w dużym odstępie czasu, miały one charakter czynności pozornych, nie prowadziły one do wyjaśnienia sprawy, a stanowią jedynie pretekst do odmowy wydania rozstrzygnięcia. Skarżąca zakwestionowała pogląd, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli na tej podstawie, że brak jest dokumentów archiwalnych obejmujących decyzję o pozwoleniu na budowę. Zobowiązanie do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego pozbawione było jakichkolwiek podstaw prawnych. Dalej skarżąca wskazała, że PINB wydał dwa niezaskarżalne postanowienia i upomnienie. Żadna z tych czynności nie jest zaskarżalna i z tych względów skarżąca nie ma możliwości prawnej doprowadzenia do kontroli tych działań przez organy wyższego stopnia. I te okoliczność zdaje się wykorzystywać PINB - unika merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania i powyższe uzasadnia brakiem wykonania przez skarżącą postanowienia z dnia 5 grudnia 2017 r., których z powodów opisanych powyżej skarżąca nie wykonuje, jednocześnie organ nie podejmując żadnych działań, które zapowiadał w ramach wykonania zastępczego. W odpowiedzi na skargę PINB dla [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z pismem W.K. z 28 marca 2017r. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego przedmiotowego parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej. Postanowieniem z 5 grudnia 2017r. nałożono na skarżącą obowiązek przedłożenia aktualnej inwentaryzacji budowlanej obiektu wraz z oceną techniczną w odniesieniu do wymagań przepisów, dokumentu świadczącego o zgodności lokalizacji obiektu z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz aktualnej inwentaryzacji geodezyjnej. Żądana dokumentacja nie została przedłożona przez stronę. Pismami z 7 maja 2018 r. organ zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] oraz Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] o odszukanie w zasobach archiwalnych wszelkich dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę oraz użytkowanie przedmiotowego budynku. Kolejne pisma w ww. sprawie zostały skierowane w dniu 25 czerwca 2018 r. do Wydziału Archiwum Biura Organizacji Urzędu [...] oraz do Archiwum Państwowego w [...]. Jak wynika z odpowiedzi udzielonych przez ww. Urzędy, żaden z nich nie posiada żądanych przez PINB informacji mogących świadczyć o legalności przedmiotowego obiektu. Mimo licznych wystąpień kierowanych do PINB przez skarżącą, ona również nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o legalności ww. budynku. W związku z powyższym organ postanowieniem z 19 lutego 2019r. zobowiązał skarżącą do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów sporządzenia dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku mieszkalnego. Ponieważ obowiązek nałożony ww. postanowieniem nie został wykonany, upomnieniem z 2 kwietnia 2019 r. wezwano skarżącą do jego realizacji. Organ wskazał, że uwzględniając argumentację przedstawioną przez skarżącą, aktualnie odstąpił od podejmowania wobec zobowiązanej czynności przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i podejmuje czynności mające na celu wykonanie oceny technicznej w odniesieniu do wymagań przepisów techniczno-budowlanych ww. obiektu ze środków własnych PINB. Zdaniem organu przebieg postępowania jest uzależniony od współdziałania skarżącej, która uchyla się od wykonania nałożonych na nią obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyjaśnił na wstępie, co należy rozumieć pod pojęciem "bezczynności" i "przewlekłości postępowania". Na podstawie akt sprawy i wyjaśnień organu ustalił następującą chronologię zdarzeń: - w związku z pismem W. K. z 28 marca 2017r. w PINB prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego przedmiotowego parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej; - w ramach prowadzonego postępowania postanowieniem z 5 grudnia 2017r. nałożono na skarżącą obowiązek przedłożenia aktualnej inwentaryzacji budowlanej obiektu wraz z oceną techniczną w odniesieniu do wymagań przepisów, dokumentu świadczącego o zgodności lokalizacji obiektu z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz aktualnej inwentaryzacji geodezyjnej (obowiązek ten należało wykonać w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia ww. postanowienia); postanowienie zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu 11 grudnia 2017r., ale żądana dokumentacja nie została przedłożona; - organ pismami z 7 maja 2018 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] oraz Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] o odszukanie w zasobach archiwalnych wszelkich dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę oraz użytkowanie przedmiotowego budynku; - kolejne pisma w sprawie zostały skierowane przez PINB w dniu 25 czerwca 2018 r. do Wydziału Archiwum Biura Organizacji Urzędu [...] oraz do Archiwum Państwowego w [...]; - z odpowiedzi udzielonych przez wskazane organy wynika, że żaden z nich nie posiada żądanych informacji mogących świadczyć o legalności przedmiotowego obiektu; - skarżąca również nie przedstawiła organom żadnych dokumentów świadczących o legalności przedmiotowego budynku; - w piśmie z 15 grudnia 2018 r. organ wskazał, że wyczerpał wszelkie możliwości pozyskania dokumentów mogących świadczyć o legalności budynku; - postanowieniem z 19 lutego 2019 r. zobowiązano skarżącą do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów sporządzenia dokumentów dotyczących samowolnie wybudowanego przedmiotowego parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej; - w związku z tym, że obowiązek nałożony ww. postanowieniem nie został wykonany, upomnieniem z 2 kwietnia 2019 r. wezwano skarżącą do jego realizacji; - organ odstąpił od podejmowania wobec zobowiązanej czynności przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i podjął czynności mające na celu wykonanie oceny technicznej w odniesieniu do wymagań przepisów techniczno-budowlanych ww. obiektu ze środków własnych; - skarżąca złożyła w dniu 16 kwietnia 2019r. wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę ww. budynku i wydania pozwolenia na budowę; - postanowieniem z 17 maja 2019r. organy administracji architektoniczno- budowlanej odmówiły wszczęcia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego (postanowienie o odmowie zostało uchylone przez Wojewodę [...]), a następnie ww. organy pismem z 4 listopada 2019 r. wystąpiły do PINB z zapytaniem o etap, na jakim znajduje się postępowanie przed PINB. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z przytoczonych wyżej okoliczności wynika, że organy podejmowały liczne działania związane z przedmiotową sprawą. Nie można zatem w niniejszej sprawie twierdzić, że pozostawały w klasycznej "bezczynności". Działania mające na celu rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie miały charakteru czynności pozornych, nieprowadzących do wyjaśnienia sprawy. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie są spełnione przesłanki tak bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że za rażące naruszenie art. 35 k.p.a. można uznać jego oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana jest zarówno na podstawie analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ponadto, oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Dalej Sąd wyjaśnił, że wprawdzie zasada praworządności sformułowana w art. 6 k.p.a. odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 k.p.a., jednak obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Zasada szybkości postępowania, jakkolwiek bardzo istotna, nie może być uznana za nadrzędną, w szczególności za znajdującą prymat nad zasadą prawdy obiektywnej. Celem postępowania administracyjnego nie jest bowiem załatwienie sprawy szybko, lecz załatwienie jej poprawnie, tj. zgromadzenie całego materiału dowodowego, wyjaśnienie wszelkich wątpliwości i wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia na podstawie kompletnego materiału dowodowego. Takie też działania były podejmowane przez organy w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu w przedmiotowej niniejszej sprawie nie można mówić również o rażącej "przewlekłości" postępowania. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Czynności pozorne lub działania nieefektywne nie były w niniejszej sprawie podejmowane. Z akt sprawy wynikają bowiem liczne działania organu mające na celu wyjaśnienie legalności wybudowania przedmiotowego budynku a to z kolei ma wpływ na dalsze potencjalne działania inwestycyjne skarżącej i związane z tym decyzje/postanowienia organów w tym zakresie. W skardze kasacyjnej M. P. zarzuciła powyższemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), naruszenie prawa procesowego, tj.: i. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia, polegające na zaniechaniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i przyczyn oddalenia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez PINB, w tym zaniechania odniesienia się do zarzutów i argumentów podniesionych w skardze; ii. art. 151 w zw. z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 i art. 36 § 1 i 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania i jej oddaleniu pomimo rażącego naruszenia przez PINB art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku opiera się niemal wyłącznie na przytoczeniu treści niemal całego uzasadnienia skargi oraz przywołaniu orzecznictwa dotyczącego bezczynności i przewlekłości. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do żadnego z zarzutów i argumentów podniesionych w skardze. Jedynie w krótkim akapicie na stronie 11 i na zakończenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, iż "liczne działania organu" przemawiają za uznaniem, że w sprawie nie doszło do bezczynności ani przewlekłości postępowania. Sąd zaniechał jednak wyjaśnienia z jakich przyczyn uznał, że to ilość działań podjętych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego działań, a nie inne walory tych działań (takich jak na przykład ich celowość, czy legalność) stanowiły decydującą okoliczność przemawiającą za oddaleniem skargi. Skwitował jedynie zdawkowo, że w sprawie nie były podejmowane czynności pozorne lub nieefektywne. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 i art. 36 § 1 i 2 k.p.a., wskazano, że z przepisu art. 35 i 36 k.p.a., ani utrwalonego orzecznictwa nie wynika, aby to ilość działań podejmowanych przez organ prowadzący postępowanie administracyjne przesądzała o możliwości uznania, że w danej sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania decyzji pozostaje w zwłoce tj. nie wydaje decyzji w ustawowym terminie. Pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" należy wiązać z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ administracji postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu. Przewlekle będzie również prowadzone postępowanie, gdy czynności podejmowane są przez organ w dużym odstępie czasu bądź wykonywane są czynności pozorne, powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi ( w zdaniu pierwszym), że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Skoro z treści cyt. unormowania wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać opis stanu faktycznego sprawy oraz stanowisk stron postępowania, w tym wskazanie zarzutów skargi i argumentację strony przeciwnej oraz stanowisko sądu wraz z właściwie uzasadnioną podstawą prawną, to należy przyjąć, że zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów ma umożliwić odtworzenie sposobu rozumowania sądu, które doprowadziło do danego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Adresatem uzasadnienia, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zatem usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy skarżący kasacyjnie wykaże, że sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, zastosowania przez organy przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. I GSK 95/12). Ocena, czy uzasadnienie wyroku oddalającego skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga najpierw wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności i przewlekłości postępowania. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym przez długi czas prezentowano różne definicje bezczynności i przewlekłości. Definicja legalna tych pojęć została ostatecznie wprowadzona do porządku prawnego nowelą Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Od tego momentu pojęcia te winny być w ten sam sposób rozumiane na gruncie k.p.a. i p.p.s.a. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynność występuje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36. Natomiast przewlekłość ma miejsce, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). Bezczynność następuje zatem, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Co do zasady, bez znaczenia pozostaje przyczyna, która spowodowała zawinioną albo niezawinioną opieszałość. Natomiast postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła organowi rażące naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy w terminie, braku poinformowania strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, podejmowaniu czynności pozornych w celu uniknięcia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy decyzją administracyjną. Podniosła, że według jej wiedzy przedmiotowe obiekty wykonane zostały legalnie. Wskazała, że postępowanie administracyjne prowadzone jest od 25 maja 2017 r., w toku postępowania PINB podejmował czynności w dużym odstępie czasu, miały one charakter czynności pozornych, nie prowadziły one do wyjaśnienia sprawy, a stanowią jedynie pretekst do odmowy wydania rozstrzygnięcia. Podniosła, że zobowiązanie do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego pozbawione było jakichkolwiek podstaw prawnych. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do konkluzji, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał żadnej analizy czynności podejmowanych przez organ, ani w aspekcie bezczynności lub przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., ani w aspekcie zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji ograniczył się w swoich rozważaniach do przywołania poglądów orzecznictwa, co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności lub przewlekłości postępowania, następnie przedstawił chronologię czynności podjętych w niniejszej sprawie, po czym stwierdził, że organ podejmując liczne działania związane ze sprawą nie pozostawał w klasycznej bezczynności, jego działania nie miały charakteru czynności pozornych, a zatem nie są spełnione przesłanki bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Dalej przedstawił, jak w orzecznictwie rozumie się rażące naruszenie art. 35 k.p.a., po czym stwierdził, że celem postępowania nie jest załatwienie sprawy szybko, lecz załatwienie jej poprawnie. W konkluzji wskazał, że z akt sprawy wynikają liczne działania organu mające na celu wyjaśnienie legalności przedmiotowego budynku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak skonstruowane uzasadnienie nie spełnia wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. W zasadzie jedynym argumentem Sądu pierwszej instancji na poparcie stanowiska, że organ nie dopuścił nie w niniejszej sprawie bezczynności lub/i przewlekłości jest ilość tych czynności oraz to, że mają związek ze sprawą. Tymczasem o tym, czy organ pozostaje w bezczynności, czy w przewlekłości nie decyduje ilość dokonanych czynności procesowych i przeprowadzonych dowodów w sprawie, lecz w przypadku bezczynności, czy w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ wydał decyzję, a w przypadku przewlekłości, czy podejmowane czynności były podejmowane opieszale i nieefektywnie. Takich rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło. Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się, co do bezspornej okoliczności, że w niniejszej sprawie terminy jej załatwienia wynikające z art. 35 k.p.a. zostały już dawno przekroczone (Sąd orzekał prawie 3 lata po wszczęciu postępowania), jak również co do odstępów czasowych między poszczególnymi czynnościami. Ponadto, Sąd nie poczynił rozważań w odniesieniu do konsekwentnych twierdzeń skarżącej kwestionujących zasadność przyjęcia w niniejszej sprawie stanu samowoli budowlanej, nie uwzględnił przy tym okoliczności, że w stanie prawnym przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) właściciel obiektu budowlanego zasadniczo zwolniony był z obowiązku przechowywania dokumentacji budowy, inaczej niż czyni to obecnie obowiązujący art. 63 ust. 1 ww. ustawy. Pominął ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że obowiązki wynikające z przywołanego przepisu nie mogą odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie komentowanej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. Oznacza to brak obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. (por. wyroki NSA: z dnia 19 września 2013 r., sygn. II OSK 1004/12; z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 1886/14). Nieokazanie decyzji o pozwoleniu na budowę samo w sobie nie oznacza więc, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W sytuacji braku po stronie inwestora możliwości udokumentowania legalności obiektu budowlanego i braku dokumentacji obiektu w zasobach organów, w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że zaistniałe wątpliwości dotyczące legalności danego obiektu należy rozstrzygnąć na korzyść inwestora. Domniemanie odwrotne uchybiałoby bowiem standardom państwa prawa, gdyż zmuszałoby inwestora (właściciela) do dokumentowania okoliczności, z których wykazania był w świetle obowiązującego wówczas prawa był zwolniony. Powyższej okoliczności nie można jednocześnie traktować jako bariery nie do pokonania. Samowola budowlana powinna jednak być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ocenił w przedstawionym wyżej kontekście zasadności nałożenia obowiązku przedłożenia aktualnej inwentaryzacji budowlanej obiektu wraz z oceną techniczną, dokumentu świadczącego o zgodności lokalizacji obiektu z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz aktualnej inwentaryzacji geodezyjnej, wreszcie nie ocenił zasadności zobowiązania strony do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów sporządzenia dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku oraz kwestii wystosowania upomnienia. W rozpoznawanej sprawie ocena zasadności skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania wymagała ustalenia, czy organ dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a oraz czy działał przewlekle w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym celu konieczne było odniesienie podejmowanych w sprawie czynności do przesłanek stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości. Od takiej oceny Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie się uchylił, poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu, że czynności organu były liczne i mają na celu wyjaśnienie kwestii legalności przedmiotowego obiektu budowlanego. Analiza uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że na podstawie jego treści nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy strona zarzuca organowi bezczynność i przewlekłość postępowania, które co do zasady powinno zakończyć się w miesiąc (art. 35 § 3 k.p.a.), a trwa prawie 3 lata, a organ w ogóle nie poddaje ocenie poszczególnych czynności podejmowanych przez organ przez pryzmat ich efektywności, czy opieszałości, poprzestanie na konstatacji, że czynności te są liczne i zamierzają do wyjaśnienia kwestii legalności budynku, nie pozwala na rekonstrukcję toku rozumowania Sądu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie nie jest możliwa ocena motywów i argumentów, jakie doprowadziły Sąd do ostatecznej konkluzji. Innymi słowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał żadnych argumentów odnoszących się do dokonanej przez siebie kwalifikacji z odniesieniem do stanu faktycznego niniejszej sprawy i stanowiska stron postępowania, uniemożliwiając tym samym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W świetle powyższego, skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w kwestii naruszenia przez organ art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 1880/19). Konieczne jest uprzednie wyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji, z jakich powodów uznaje, że PINB dla [...] nie dopuścił się w sprawie trwającej prawie 3 lata bezczynności lub przewlekłości postępowania, uwzględniając poczynione wyżej wywody. Z wyżej wskazanych względów konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.