I SA/Wa 12/20

Dnia 22 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] na § 2 pkt 4 zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasad wydzierżawiania nieruchomości na okres do 3 lat postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z dnia 29 listopada 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy [...] w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na § 2 pkt 4 zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasady wydzierżawiania nieruchomości na okres do 3 lat. Skarżąca Wspólnota wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego § 2 pkt 4 zarządzenia oraz na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi, wskazując, że w niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie źródłem prawa miejscowego. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt sprawy I OSK 202/17. Zdaniem organu związek pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a własną, prawnie gwarantowaną sytuacją (a nie tylko faktyczną) wnoszącego skargę powinien polegać na tym, że zaskarżone zarządzenie negatywnie wpływa na sferę materialnoprawną skarżącego, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich prawną realizację (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1613/07). W ocenie organu zaskarżone zarządzenie nie pozbawia strony skarżącej uprawnienia do korzystania z nieruchomości gminnej ani nie uniemożliwia uzyskania takiego uprawnienia. O pozbawieniu nie może być mowy, gdyż skarżąca nie dysponowała roszczeniem cywilnym o przyznanie jej prawa do najmu lub dzierżawy. Nie ma także normy prawa administracyjnego, której zastosowanie poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia wykluczyłoby skarżącą z grona dzierżawców lub najemców. Skoro zaś zarządzenie stanowi niewiążącą organu deklarację co do tego, jak zachowa się w przyszłości, to nie doszło na skutek wydania zarządzenia do uniemożliwienia zawarcia z organem umowy cywilnej, na której podstawie skarżąca uzyskuje prawo do korzystania z nieruchomości. Organ wskazał, że o ile niewątpliwe można w tej sprawie dopatrzeć się istnienia interesu faktycznego po stronie strony skarżącej, to z całą pewnością nie ma on charakteru interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 506). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie zasad wydzierżawiania na okres do trzech lat nieruchomości [...] i nieruchomości Skarbu Państwa, dla których organem reprezentującym właściciela jest Prezydent Miasta [...], którego § 2 pkt 4 jest kwestionowany przez stronę skarżącą, zostało podjęte w oparciu o przepisy kompetencyjne ustawy o samorządzie gminnym (art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 w powiązaniu z art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 65 ze zm.). Przepisy te uprawniają wójta, burmistrza, prezydenta miasta do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Podmioty mienia komunalnego (w tym gmina) samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystywania składników majątkowych, przy zachowaniu wymagań zawartych w odrębnych przepisach. Tylko korzystanie z nieruchomości poprzez wydzierżawianie lub wynajmowanie nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony powinno uwzględniać regulację administracyjną w postaci art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 506 ze zm.). Korzystanie z mienia komunalnego reguluje, co do zasady, art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1. Z treści art. 23 ust. 1 pkt 7a wynika, że do czynności tych należy wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Zawieranie umów dotyczących mienia komunalnego, jako jeden z przejawów gospodarowania mieniem komunalnym, należy do właściwości i zadań wójta (burmistrza, prezydenta). Zaskarżony § 2 pkt 4 zarządzenia jest częścią tzw. "słowniczka" i wskazuje, że ilekroć w zarządzeniu jest mowa o dzierżawie, należy przez to rozumieć odpowiednio również najem z wyłączeniem możliwości pobierania pożytków. Sens tego sformułowania sprowadza się do rozszerzenia zawartych w zarządzeniu regulacji dotyczących dzierżawy nieruchomości także na ich najem z wyłączeniem możliwości pobierania pożytków. Rozszerzenia to ma przy tym charakter względny, bowiem takie rozszerzone rozumienie ma być dokonywane "odpowiednio", a więc z uwzględnieniem specyfiki obu rodzajów umów. Skoro gmina ma osobowość prawną i jest samodzielnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego, to kwestia korzystania i udostępniania innym podmiotom uczestniczącym w tym obrocie składników mienia, w tym przypadku nieruchomości, jest normowana w pierwszym rzędzie przepisami Kodeksu cywilnego, a także przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wykonawczy gminy jest związany szczególnymi przepisami o charakterze administracyjnym, które nawiązują do postępowania zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także normami ustrojowymi (art. 7 ustawy o samorządzie gminnym). Natomiast samo zawarcie umowy oraz jej warunki następują, według woli organu wykonawczego, zgodnie z odpowiednimi regulacjami cywilnoprawnymi (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt: II SAB/Gl 8/11). W tym zakresie organ wykonawczy nie jest związany ani przepisami o charakterze administracyjnoprawnym, ani aktami administracyjnymi. Jako podstawę umów najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat wskazać można odnoszące się do tego rodzaju umów normy zawarte w art. 23 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika związanie organu wykonawczego przepisami prawa normującymi te instytucje materialnego prawa cywilnego (najem, dzierżawa), a więc normami Kodeksu cywilnego. W tej sytuacji, zaskarżony § 2 pkt 4 zarządzenia nie rozstrzyga o prawach podmiotów zamierzających zawrzeć umowę z organem gminy lub organem gospodarującym mieniem Skarbu Państwa. Zarządzenie stanowi deklarację organu co do tego, jakie stanowisko organ zajmie w razie ewentualnej oferty, ale deklaracja nie wiąże nie tylko przyszłej strony stosunku cywilnoprawnego, ale także samego organu. Taka deklaracja nie ma charakteru wiążącego rozstrzygnięcia. Związek pomiędzy zaskarżoną częścią zarządzenia a własną, prawnie gwarantowaną sytuacją (a nie tylko faktyczną) wnoszącego skargę powinien polegać na tym, że zaskarżona część zarządzenia negatywnie wpływa na sferę materialnoprawną skarżącego, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich prawną realizację (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1613/07). Zaskarżony § 2 pkt 4 zarządzenia nie pozbawia skarżącej uprawnienia do korzystania z dzierżawionej nieruchomości, ani nie uniemożliwia uzyskania takiego uprawnienia. O pozbawieniu nie może być mowy, gdyż skarżąca nie dysponowała roszczeniem cywilnym o przyznanie jej prawa najmu lub dzierżawy nieruchomości. Nie ma także normy prawa administracyjnego, której zastosowanie poprzez wydanie zarządzenia w zaskarżonej części wykluczyłoby skarżącą z grona dzierżawców lub najemców. Skoro zaś całe zarządzenie stanowi niewiążącą organu deklarację co do tego, jak zachowa się w przyszłości, to nie dochodzi, na skutek wydania zarządzenia, do uniemożliwienia skarżącej ewentualnego zawarcia z organem umowy cywilnej oraz jej treści. Wiążący charakter zarządzenie ma jedynie w stosunku do zarządów dzielnic, kierowników jednostek organizacyjnych oraz Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa. Jest to jednak w tym aspekcie akt o charakterze wewnętrznym. Skoro zatem zarządzenie (w tym i zaskarżony § 2 pkt 4) ma charakter niewiążącej na zewnątrz deklaracji, a nadto jest aktem o charakterze wewnętrznym, to nie jest możliwe uznanie, że mogło ono naruszać interes prawny lub uprawnienie podmiotów zewnętrznych (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2017 r. sygn. akt: I OSK 2778/16). Paragraf 2 pkt 4 zaskarżonego zarządzenia w sposób władczy nie ingeruje bowiem w sferę prawną strony skarżącej. Wobec tak wskazanego przedmiotu zaskarżenia Sąd uznał zatem, że § 2 pkt 4 zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie zasad wydzierżawiania na okres do trzech lat nieruchomości [...] i nieruchomości Skarbu Państwa, dla których organem reprezentującym właściciela jest Prezydent Miasta [...] nie jest żadnym z aktów o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325), w tym wskazanych w punktach 4, 5 i 6 tego przepisu, a zatem nie podlega kontroli Sądu Administracyjnego. Raz jeszcze podkreślić należy, że stosunek zobowiązaniowy, jakim jest dzierżawa, nie stwarza po stronie dzierżawcy praw do nieruchomości, ani też jakichkolwiek roszczeń o ochronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Umowa dzierżawy tworzy wyłącznie stosunek obligacyjny pomiędzy wydzierżawiającym a dzierżawcą. Gmina, wykonując w stosunku do nieruchomości oddanej w dzierżawę prawnie zagwarantowane prawo własności, może dokonywać czynności prawnych stanowiących realizację tego prawa. Ewentualny dzierżawca ma więc jedynie interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia. Należy przypomnieć, że przez czynność prawną, jaką jest m.in. zawarcie umowy, podmioty prawa cywilnego same mogą wywoływać skutki prawne, w szczególności kształtować wiążące je stosunki cywilnoprawne. Oznacza to, że mimo że stroną umowy dzierżawy jest organ, w obrocie cywilnym, w przeciwieństwie do stosunku administracyjnego, obie strony umowy są sobie równe. Strony te wedle własnej woli kształtują wiążący je stosunek prawny. Sąd administracyjny nie jest zaś władny ingerować w cywilnoprawne stosunki prawne. Ewentualne spory związane ze stosunkami umowymi, w tym wskazywane w skardze mogą i powinny być rozwiązane w drodze powództwa cywilnego do właściwego sądu powszechnego. Nie można więc uznać, że sprawa zawarcia bądź niezawarcia lub rozwiązania oraz treści umowy dzierżawy jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Podsumowując, skarga Wspólnoty dotyczy aktu, który nie jest aktem związanym z działalnością administracji publicznej, podlegającym kognicji sądu administracyjnego. Tym samym okazała się ona niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325). Na marginesie wyjaśnić należy, że rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia uwarunkowane było skutecznym wniesieniem skargi. Wobec niemożności nadania sprawie dalszego biegu brak było podstaw do rozpoznania tego wniosku (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II OZ 901/12), ponieważ odrzucenie skargi jest równoznaczne z odmową wydania przez Sąd merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd nie mógł uwzględnić również wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, ponieważ w postępowaniu przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym obowiązek zwrotu kosztów postępowania sądowego ciąży na organie tylko w sytuacji, gdy Sąd I instancji uwzględni skargę, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 16 § 2 i art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.