II OSK 697/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 827/18 w sprawie ze skargi D. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 827/18, po rozpoznaniu skargi D. Spółki z o.o. w W. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. z dnia [...] lutego 2018 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz C. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, części działki zabudowy zagrodowej na działalność produkcyjną (tartak) z instalacją maszyn (trak taśmowy i obrzynarka) i budową niezbędnej infrastruktury technicznej, na części działki oznaczonej nr ewid. [...] w obrębie B., gmina C., na rzecz Skarżącej. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] maja 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przepisami z uwzględnieniem szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Następnie wywiódł, że planowana zmiana sposobu użytkowania nieruchomości na zakład produkcyjny, jest nie do pogodzenia z istniejącym zagospodarowaniem nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, gdzie dominującą jest niskouciążliwa funkcja zagrodowa. Organ argumentował, że funkcje rolnicza i zakładu produkcyjnego nie mogą zostać uznane za podobne ze względu na odmienny charakter pracy i emitowanego hałasu. Zaznaczył, że istniejący na działce nr [...] inny tartak nie jest dostępny z tej samej drogi publicznej i znajduje się w oddaleniu od zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej, w związku z czym nie można mówić o kontynuacji funkcji produkcyjnej. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że błędne było podejście zgodnie z którym decydującym czynnikiem świadczącym o braku kontynuacji funkcji produkcyjnej, jest brak dostępności spornej działki i istniejącego tartaku do tej samej drogi publicznej. Sąd wywiódł, że nowa zabudowa jest dopuszczalna, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją, przy czym nie można jej ograniczać, dopuszczając wyłącznie zabudowę jednorodzajową pod względem funkcji, a wątpliwości w tym zakresie powinny być rozstrzygane na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, w celu zachowania zasady wolności zagospodarowania terenu. Podkreślił, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy też tożsamej działalności prowadzonej na tym obszarze. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie o kontynuacji funkcji świadczy, istnienie na analizowanym obszarze obiektu o tożsamym sposobie użytkowania jak inwestycja objęta wnioskiem, w związku z czym można mówić o powtórzeniu funkcji istniejącej już w tym obszarze. Sąd zaznaczył, że bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy pozostaje poziom emisji hałasu potencjalnie generowanego przez tartak, gdyż kwestie z tym związane nie podlegają badaniu na etapie ustalania warunków zabudowy i są przedmiotem rozważań właściwego organu na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd zwrócił także uwagę na fakt niewyjaśnienia statusu dróg publicznych w analizowanym obszarze, co może doprowadzić do uznania, że wywody organu stoją w sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy. Skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz oddalenie skargi, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Kolegium zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073), dalej: "u.p.z.p." w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że znajdująca się w wyznaczonym obszarze analizowanym działka nr [...] zabudowana tartakiem nie naruszając zasady ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa, może stanowić wzorzec urbanistyczny pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oraz przyjęciu, że planowana inwestycja tak kształtuje zastaną przestrzeń, że tworzy z nią harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne na tym obszarze, gdy tymczasem analiza funkcji badanego obszaru prowadzi do przeciwnego wniosku. Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że ocena planowanej na danym terenie inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia podjęte rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu. Organ argumentował, że w analizowanym obszarze istnieje już jeden tartak i planowanie drugiej takiej samej inwestycji w centralnej części wsi pośród licznej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej narusza zastany ład urbanistyczny i nie da się jej pogodzić z aktualną funkcją tych terenów. Wskazał przy tym, że istniejący tartak spełnia funkcję produkcyjną, wysokouciążliwą i nie powinien być powielany wśród zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem organu pojedyncza działka o przeznaczeniu produkcyjnym nie przesądza o możliwości kontynuacji tej funkcji jako produkcyjnej dla innych terenów położonych w tym samym obszarze analizowanym. Podkreślił, że z samego wniosku inwestora wynika, że w analizowanym przypadku chodzi o zmianę sposobu użytkowania części działki zagrodowej na działalność produkcyjną. Udzielenie zgody na planowaną inwestycję oznaczać będzie bezpowrotną degradację dotychczasowej struktury osadniczej wsi. Dodatkowo organ zauważył, że wnioskowana zmiana ma dotyczyć wyłącznie części działki, co jest niedopuszczalne w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Osią sporu w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania części zabudowy zagrodowej i powstaniu tartaku, może stanowić kontynuację funkcji istniejącej zabudowy. Zasadnicze znaczenie w tym zakresie ma art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3393/18). Oznacza to, że ocena funkcji nowej inwestycji musi być dokonywana z uwzględnieniem nie tylko działek fizycznie przyległych, ale również działek nieposiadających z nią fizycznej granicy, ale znajdujących się w ramach jednego obszaru stanowiącego całość pod względem urbanistycznym. W tym miejscu wskazać należy, że w toku postępowania organy wskazały obszar, który podlegać będzie analizie, i to ten obszar stanowić będzie całość pod względem urbanistycznym. Jednocześnie należy odnotować, że zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych nowa zabudowa w analizowanym obszarze jest dopuszczalna, jeżeli można ją pogodzić z istniejącą funkcją, przy czym pojęcie funkcji należy rozumieć szeroko, a nie jako konieczność stosowania dokładnie takich samych rozwiązań. Kontynuacja zabudowy nie może być utożsamiana z nakazem kopiowania zabudowy istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 840/18). Powyższe oznacza, że skoro na analizowanym obszarze funkcjonuje już obiekt o identycznej funkcji z zaplanowaną dla spornej inwestycji, to należy podzielić stanowisko Sądu I instancji co do możliwości kontynuacji funkcji zabudowy przez planowaną inwestycję. Nowa zabudowa mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu na analizowanym obszarze. Planowana inwestycja nie naruszy ładu przestrzennego, ani dobrego sąsiedztwa, gdyż funkcja, którą ma spełniać planowana inwestycja, jest już obecna w ładzie przestrzennym analizowanego obszaru, a zatem można mówić nie o naruszeniu tych zasad, lecz o kontynuacji już istniejącej funkcji. Zarówno wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oparta na założeniu, iż normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności, jak i wykładnia celowościowa tego przepisu, który ma na celu ochronę ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy i zmian sposobu użytkowania budynków na terenach, na których nie obowiązują plany miejscowe, nie pozwalają uznać, że jeżeli istniejąca na terenie analizowanym zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową oraz zagrodową, to oznacza to, że nowy obiekt może być tylko takim jak większość budynków w obszarze analizowanym, czy budynki położone najbliżej planowanej inwestycji i pełnić tylko taką samą funkcję. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje również powoływany przez organ fakt, uciążliwości istniejącego już w obszarze analizowanym tartaku, bowiem okoliczność ta nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż nie mieści się wśród ustawowych przesłanek określonych w treści art. 61 ust.1 u.p.z.p. Stwierdzić również należy, że analiza załączników mapowych znajdujących się w aktach sprawy, nie potwierdza stawianej w skardze kasacyjnej tezy, że projektowany obiekt znajduje się w centralnej części wsi, pośród licznej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. W konsekwencji powyższych wywodów zarzut organu zawarty w skardze kasacyjnej należało uznać za nieuzasadniony. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.