II SA/Sz 827/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. z dnia [...] nr [...], II. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz C., decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 63 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.- dalej jako: "u.p.z.p.") oraz art. 104 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – j.t. ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, części działki zabudowy zagrodowej na działalność produkcyjną (tartak) z instalacją maszyn (trak taśmowy i obrzynarka) i budową niezbędnej infrastruktury technicznej, na części działki oznaczonej nr ewid.[...] w obrębie B., gmina C., na rzecz D. z siedzibą W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Spółka w dniu 28 listopada 2017 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Wniosek ten został uzupełniony dnia 14 grudnia 2017 r. Obszar lokalizacji inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś w wyniku przeprowadzonej analizy, o której mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzono, że nie jest spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 konieczny do wydania warunków zabudowy. Ze względu na powyższe, oraz fakt, że wniosek nie obejmuje "nowej zabudowy" w rozumieniu ustawy, odstąpiono od analizy określonej w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Dalej organ wskazał, że wnioskodawca po zapoznaniu się z projektem decyzji odmownej, pismem z dnia 8 stycznia 2018 r. wniósł uwagi. W ustosunkowaniu się do tych uwag Burmistrz podał, że analiza została wykonana na podstawie wypisów z aktualnego rejestru gruntów i budynków oraz aktualnej mapy ewidencyjnej. Z kolei ewidencja gruntów i rejestr wydanych pozwoleń na budowę dla działek zlokalizowanych w obszarze analizy, prowadzone są przez Starostwo Powiatowe w C. i tam należy kierować ewentualną prośbę o ich udostępnienie. Organ zauważył, że zgodnie z obowiązującym prawem, podstawą sporządzenia analizy jest stan faktyczny zagospodarowania terenu (legalny, bez samowoli budowlanych) i ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę, a zatem wydane decyzje o warunkach zabudowy nie są uwzględniane w analizie urbanistycznej. Poza tym w przedmiotowej sprawie analizę uzupełniono o odniesienie się do proponowanego przez inwestora zastosowania paneli i ekranów dźwiękochłonnych. W ocenie organu, w toku prowadzonego postępowania nie zostały przekroczone żadne dopuszczalne prawem terminy. Sprawa ze względu na jej złożoność (konflikt interesów stron postępowania) oraz skomplikowany charakter, wymagała dogłębnej analizy, w tym istniejącego orzecznictwa sądowego. Organ podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji, wpłynęły liczne pisma stron postępowania wnoszące sprzeciwy wobec przedmiotowej inwestycji, dotyczące zarówno tartaku jak i ekranów dźwiękochłonnych na granicy sąsiednich nieruchomości, w których to zwrócono uwagę na: - uciążliwości inwestycji wpływające ujemnie na warunki zamieszkania, tj. hałas, zwiększony ruch samochodowy i zagrożenie pożarowe, - spowodowane przez powyższe czynniki ograniczenie możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości niezabudowanych i zabudowanych na cele mieszkaniowe lub inne funkcje chronione (rekreacyjne, zakwaterowania turystycznego, opieki zdrowotnej itp.) jak i obniżenie realnej wartości nieruchomości. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja nie jest zgodna z funkcją terenu oraz nie jest do pogodzenia z istniejącym ładem przestrzennym, - § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, - art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, - art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art., 61 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że decyzja Burmistrza C. oraz poprzedzająca ją analiza urbanistyczna zostały sporządzone zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 - dalej jako: "rozporządzenie"). Analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne. Badana decyzja posiada dwa załączniki: tekstowy, zawierający wyniki analizy urbanistycznej oraz graficzny (mapowy). Na załączniku graficznym zaznaczono granice terenu inwestycji i granice obszaru analizowanego. W załączniku tekstowym wskazano, że analizę urbanistyczną sporządzono w obszarze analizowanym wyznaczonym w odległości 318 m wokół granic działki nr [...] ze względu na fakt, że front tej działki ma szerokość wynoszącą 106 m. Według Kolegium, granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały prawidłowo. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki. Przepis ten wprost wskazuje, że podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego jest szerokość frontu działki inwestycyjnej, zatem nie jest możliwe, aby za podstawę wyznaczenia obszaru analizowanego przyjąć jedynie część działki wskazaną przez wnioskodawcę. Organ dokonując oceny spełnienia wymogu kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazał, że planowana zmiana sposobu użytkowania nieruchomości na zakład produkcyjny - tartak, jest nie do pogodzenia z istniejącym zagospodarowaniem nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie dominującą funkcją istniejącej zabudowy jest funkcja zagrodowa, co oznacza, że w obszarze analizowanym nieruchomości wykorzystywane są w celach mieszkaniowych i rolnych, które charakteryzują się bardzo niskim natężeniem uciążliwości takich jak przede wszystkim hałas. Tymczasem tartak będzie emitował hałas, który będzie odczuwalny na sąsiednich nieruchomościach i wpłynie negatywnie na możliwość dotychczasowego ich wykorzystania. Zdaniem organu, brak jest argumentów przemawiających, aby funkcję rolniczą i zakładu produkcyjnego uznać za podobną. Zakład produkcyjny taki jak tartak nastawiony jest w zasadzie na ciągłą pracę, a co za tym idzie będzie stale emitował hałas na określonym poziomie. Z kolei maszyny rolnicze emitują hałas na poziomie porównywalnym z pojazdami poruszającymi się po drogach publicznych i z założenia wykorzystywane są sezonowo. W ocenie Kolegium, rację ma organ I instancji wskazując, że istniejący na działce nr [...] tartak nie może przesądzać o spełnieniu wymogu kontynuacji funkcji. Działka nr [...] nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, a ponadto znajduje się w oddaleniu od skupiska zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej, a więc nie może stanowić wyznacznika przy ustaleniu warunków zabudowy. Wydanie decyzji zgodnej z żądaniem inwestora doprowadziłoby do powstania sytuacji, w której uciążliwy zakład produkcyjny znalazłby się w samym centrum zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej, a taki stan byłby nie do pogodzenia z istniejącym na tym obszarze ładem przestrzennym. D. z siedzibą w W., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzanie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze powieliła zarzuty odwołania, dodatkowo wskazując na uchybienie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W pierwszej kolejności skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, skoro decyzja Kolegium odnosi się tylko do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Przy czym nie podzieliła stanowiska organów, iż nie został spełniony wymóg kontynuacji funkcji określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem strony, planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposób zagospodarowania, gdyż funkcjonuje tam tartak, który znajduje się w odległości ok. 40 metrów od działki nr [...], zaś najbliższe sąsiednie zabudowania mieszkaniowe zlokalizowane są w odległości ok. 100 m. Spółka podkreśliła, że podstawowe zagadnienie kontynuacji funkcji zabudowy zostało sprowadzone do lakonicznego stwierdzenia, że w obszarze analizowanym znajdują się działki zagrodowe przy zupełnym pominięciu, iż w niedalekiej odległości funkcjonuje tartak, zaś na jeden z działek prowadzona jest działalność w postaci transportu ciężarowego. Powyższe świadczy o tym, że analiza jak i ustalenia organów nie były prawidłowe. Według skarżącej, doszło też do naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W tej mierze Spółka kwestionując prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego wskazała, że pomimo zmiany sposobu użytkowania tylko części działki do analizy przyjęto jej całość i to powyżej wymaganego minimum, co przy braku prawidłowego uzasadnienia tej wielkości, czyni sporządzoną na jego podstawie analizę wadliwą. W ocenie Spółki również analiza co do poziomu hałasu jest niespójna i wadliwa, zwłaszcza w sytuacji, gdy żaden przepis prawa materialnego nie chroni właścicieli nieruchomości przed możliwym zwiększeniem natężenia ruchu samochodowego na drogach, z których korzysta i które przylegają do jego nieruchomości, a organ nie odniósł się do kwestii, o ile zmniejszy się poziom hałasu i zapylenia przy zastosowaniu ekranów i zieleni izolacyjnej. Końcowo zaakcentowano, że organ uchybił obowiązkom wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem nie ustosunkował się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, wskazując jednocześnie, że co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się wprost do zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., jednak przeanalizowano dokładnie przebieg postępowania prowadzonego przez organ I instancji, w szczególności w zakresie analizy urbanistycznej, co zdaniem organu jest równoznaczne z dokonaniem oceny, czy doszło do naruszenia przepisów proceduralnych. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w obszarze analizowanym znajduje się co prawda tartak, jednak jest on usytuowany na obrzeżach miejscowości, w oddaleniu od sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji zabudowy i nie jest on dostępny z tej samej drogi publicznej. Na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem dokonana przez sąd ocena zaskarżonej decyzji, według kryterium zgodności z prawem wykazała, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja, którą odmówiono skarżącej Spółce ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, części działki zabudowy zagrodowej na działalność produkcyjną (tartak) z instalacją maszyn (trak taśmowy i obrzynarka) i budową niezbędnej infrastruktury technicznej, na części działki oznaczonej nr ewid.[...] w obrębie B., gmina C.. Odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej organy obu instancji powołały się na analizę architektoniczno-urbanistyczną, sporządzoną dla potrzeb postępowania wskazując, że z dokumentu tego wynika, iż nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu odwoławczego, planowana inwestycja jest nie do pogodzenia z istniejącym zagospodarowaniem nieruchomości sąsiednich, a działka na której znajduje się istniejący tartak nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka, dla której zwrócono się o ustalenie warunków zabudowy. Przystępując do badania zasadności skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego w gminie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa następujące warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której owa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dopełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", które szczegółowo określają wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przytoczone wyżej przepisy formułują zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W literaturze wskazuje się, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2013). Jednocześnie w rozporządzeniu przewidziano w jaki sposób należy ustalać poszczególne parametry zabudowy, aby spełniały wpisywały się one w realizację wyartykułowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, przy czym dotyczy to zarówno cech jak i funkcji zabudowy. Dla ustalenia zatem, czy dopuszczalna jest realizacja planowanej inwestycji i ustalenie dla niej warunków zabudowy, organ winien wyznaczyć – stosownie do § 3 obszar analizowany z zaznaczeniem jego granic na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a następnie na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Prawidłowe i rzetelne sporządzenie analizy ma doniosłe znaczenie w procesie ustalania warunków zabudowy, bowiem od tego zależy ustalenie czy realizacja planowanej inwestycji w zamierzonym kształcie i o zamierzonych funkcjach jest w ogóle dopuszczalna, a jeżeli tak, to z analizy powinny wynikać graniczne parametry dla tej inwestycji, które z kolei powinny być uwzględnione przy konstruowaniu projektu budowlanego i w dalszej kolejności w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W badanej sprawie analiza została sporządzona i na jej podstawie Burmistrz C. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzielając stanowisko organu pierwszej instancji uznało, że nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji. Wyrażoną przez organy obu instancji ocenę w tym zakresie należy uznać za wadliwą, bowiem u podstaw przekonania organu, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. legło przekonanie, iż działka inwestycyjna nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka na której zlokalizowany jest funkcjonujący tartak. Wyjaśnienia zatem w tym miejscu wymagają dwie kwestie, po pierwsze co należy rozumieć pod pojęciem "kontynuacji funkcji" i po wtóre jak należy rozumieć dostęp do tej samej drogi publicznej. W odniesieniu do pojęcia "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyjaśnić należy, że nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług i umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Podkreślenia wymaga także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż pojęcia tego nie należy zawężać dopuszczając zabudowę jednorodzajową pod względem funkcji. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. (II OSK 58/07, CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza jednak bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy też tożsamej działalności prowadzonej na tym obszarze. Zbyt wąska wykładnia terminu "kontynuacja funkcji zabudowy" prowadziłaby bowiem do naruszenia proporcjonalności pomiędzy - wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania, a zasadą zachowania ładu przestrzennego - zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2018 r., II OSK 3350/17, CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle przytoczonych poglądów judykatury oczywistym jest zatem, że pod pojęciem "kontynuacji funkcji" należy rozumieć zarówno sytuację, w której planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak również sytuację, gdy planowana zabudowa co prawda nie będzie powtórzeniem funkcji dotychczasowej, ale będzie stanowiła jej uzupełnienie i nie będzie z nią kolidowała. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2491/16 (dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, że w przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nadto dodać należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym. Jeśli spełnione są przesłanki do ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie może odmówić wydania takiej decyzji. Natomiast wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zawarte są w pkt 6 decyzji organu pierwszej instancji. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. A zatem, celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym z przepisami szczególnymi i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r. II OSK 522/16, LEX nr 2422878). Tak więc dopiero na tym etapie procesu inwestycyjnego istnieje możliwość ważenia interesów inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiednich, w kontekście przysługujących im praw chronionych przepisami Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2465/16). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym aspekcie nietrudno dostrzec, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym dla potrzeb niniejszej sprawy, znajduje się zabudowa o tożsamej funkcji – tartak, na działce oznaczonej nr [...]. Autor analizy co prawda uwzględnił tę okoliczność, jednak uznał, że "wnioskowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, nie da się z nią w praktyce pogodzić i obiektywnie współistnieć a w przyszłości nowo wprowadzona funkcja ograniczy możliwość rozwoju dominującej obecnie funkcji zabudowy zagrodowej z budynkami mieszkalnymi". Swoje przekonanie o braku kontynuacji funkcji i kolizją z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu autor analizy poparł rozważaniami dotyczącymi hałasu generowanego przez pracujący tartak. Wnioski wyprowadzone z analizy, w świetle poczynionych w zakresie dotychczasowego zagospodarowania obszaru analizowanego ustaleń, należy uznać za wadliwe. Przede wszystkim bowiem zauważyć należy, że w obszarze analizowanym znajduje się obiekt o tożsamym sposobie użytkowania jak inwestycja objęta wnioskiem. Nie ulega zatem wątpliwości, że zachodzi kontynuacja funkcji dla zamierzenia, którego realizacja będzie stanowiła powtórzenie funkcji już w tym obszarze istniejącej, a nie wprowadzenie nowej funkcji, jak wywodzi autor analizy. Bez znaczenia przy tym dla ustalenia warunków zabudowy pozostaje poziom emisji hałasu, który będzie potencjalnie generowany przez tartak, bowiem kwestie z tym związane nie podlegają badaniu na etapie ustalania warunków zabudowy. Rozważania w zakresie emisji hałasu, przekroczenia dopuszczalnych norm, czy minimalizacji generowanego hałasu mogą i powinny być przedmiotem rozważań właściwego organu na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie są natomiast elementem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, którego celem jest wyłącznie określenie, czy na określonym terenie może zostać zrealizowana inwestycja, a jeżeli tak to określenie jej parametrów brzegowych. Odnosząc się do drugiej kwestii, dotyczącej dostępu do drogi publicznej wyjaśnić należy, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 – j.t. ze zm.), drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Nie jest zatem drogą publiczną droga wewnętrzna. W realiach badanej sprawy okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie, że organy obu instancji, opierając się na wynikach analizy architektoniczno-urbanistycznej wywiodły, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – powiatowej, przez gminną drogę wewnętrzną. Kolegium zaś wskazało, że działka skarżącej nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej co działka nr [...], na której znajduje się funkcjonujący tartak. Tymczasem analiza załącznika graficznego do analizy prowadzi do wniosku, że okoliczność ta nie została wyjaśniona. Działka skarżącej położna jest w bezpośrednim sąsiedztwie dwóch dróg – oznaczonych nr [...] (front) i nr [...], przy czym z części tekstowej analizy należałoby wnosić, że działka drogowa nr [...] stanowi drogę powiatową, a działka nr [...] drogę gminną wewnętrzną. Nie wyjaśnione pozostaje jaki jest status drogi oznaczonej na mapie nr [...], w której bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się działka nr [...], na której zlokalizowany jest tartak. Z załącznika graficznego nie wynika do jakiej drogi publicznej działka ta ma dostęp i w jaki sposób jest on zapewniony, a zatem wywodzenie, że ma ona dostęp do innej drogi publicznej aniżeli działka inwestycyjna nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w przypadku, gdyby droga na działce nr [...] była drogą wewnętrzną i poprzez nią działka nr [...] miałaby dostęp do drogi powiatowej (działka nr [...]), to wówczas wywody organu odwoławczego w tym zakresie pozostawałyby w sprzeczności ze stanem faktycznym. Rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem sporządzenie rzetelnej analizy architektoniczno-budowlanej, obejmującej ustalenie cech, charakteru i funkcji zabudowy na działkach sąsiednich i odniesienie jej do planowanego przedsięwzięcia, przy uwzględnieniu, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o tożsamej funkcji, co objęta wnioskiem, a nadto poczynienie ustaleń w zakresie tego, czy działka nr [...] jest dostępna z tej samej drogi publicznej. Podzielając zatem zarzuty skargi w zakresie nieprawidłowego ustalenia przez organ stanu faktycznego, zaniechania przeprowadzenia rzetelnej analizy cech i funkcji oraz parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, sąd – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 2 przywołanej ustawy.