II SA/Gd 700/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej w Nieruchomości na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 maja 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Wspólnota Mieszkaniowa wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta z 30 maja 2018 r. nr XLIII/1225/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Ś. w G., rejon budynku d. [..] zarzucając jej naruszenie: 1. art. 9 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 9, 12 u.p.z.p. poprzez pominięcie wiążących z mocy prawa ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. - przyjętego uchwałą nr XVII/400/08 Rady Miasta z 27 lutego 2008 r., zmienionego uchwałą nr XXXVIII/799/14 Rady Miasta z 15 stycznia 2014 r. i uchwałą nr XI/190/15 Rady Miasta z 26 sierpnia 2015 r. (dalej jako: "Studium") polegające na: - zamieszczeniu w zaskarżonej uchwale w § 14 ust. 5g wbrew zapisom zawartym w pkt XIII. 1 Studium parametrów powierzchni biologicznie czynnej o wartości min. 10% podczas, gdy wartość ta zgodnie ze Studium powinna wynosić min. 25%-40%, * zamieszczenie w zaskarżonej uchwale w § 14 ust. 5 e, f, g, i ust. 6 a, b ust. 8 b zapisów sprzecznych z pkt XV.3.2. oraz pkt XIV Studium i ustalenie parametrów sprzecznych z wymogami ochrony konserwatorskiej i restytucji zasobów znajdujących się w I strefie ochrony konserwatorskiej oraz z zasadami polityki przestrzennej w zakresie wdrożenia podstawowych kierunków zagospodarowania przestrzennego, a to: parametrów wysokości zabudowy dla budynków, linii zabudowy w strefie B, powierzchni zabudowy, minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych, minimalnej szerokości frontu nowo wydzielonych działek budowlanych, parametry parkingowe, * zamieszczenie w zaskarżonej uchwale zapisów sprzecznych z określonymi w Studium zasadami ochrony konserwatorskiej dla przedmiotowej nieruchomości oraz z zasadą rewaloryzacji bioklimatu, 2. art. 17 ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust.2 pkt 1 i 12 u.p.z.p. poprzez zaniechanie dokonania zmiany w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy wskazanej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w postanowieniu z 17 kwietnia 2018 r. o odmowie uzgodnienia projektu zaskarżonej uchwały, 3. art. 28 u.p.z.p. oraz art. 1 ust.2 pkt 1, 9 i 12 u.p.z.p. w zw. z art. 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.) dalej jako "r.w.t.b.u." w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 5, 7 i 9 u.p.z.p. polegające na zaniechaniu dokonania analiz nasłonecznienia nieruchomości sąsiednich wbrew obowiązkowi ciążącemu na organach władzy publicznej, czym został naruszony wymóg uwzględnienia przez organ interesu publicznego, zasada zachowania jawności i przejrzystości procedur oraz prawo własności mieszkańców nieruchomości sąsiedniej, 4. art. 20 u.p.z.p. w zw. z art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez brak odniesienia się organu co do uwag mieszkańców w zakresie analizy nasłonecznienia oraz brak załącznika w formie ekspertyzy w przedmiocie wymaganego czasu nasłonecznienia w lokalach nieruchomości przy ul. Z. w G., 5. art. 15 ust.6 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust.2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez zaniechanie ustalenia w zaskarżonej uchwale maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, 6. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust.2 pkt 1, 9, 12 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegające na: a) braku wskaźników parkingowych dla budynków objętych ochroną konserwatorską, b) zaniechaniu wskazania miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji, c) zaniechaniu wskazania zapisów w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, 7. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz i art. 1 ust.2 pkt 1, 9 i 12 u.p.z.p. i przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego polegające na przyjęciu zapisów dopuszczających wspólne bilansowanie, w tym łączne obliczanie określanych planem wskaźników urbanistycznych. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na okoliczności wskazane w ich treści oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając istnienie interesu prawnego wskazała skarżąca, że uchwała narusza interes prawny i faktyczny mieszkańców nieruchomości położonej przy ul. Z. w G. stanowiących Wspólnotę Mieszkaniową. Skarżąca jest bowiem właścicielem nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek nr [..] i [..], których dotyczy zaskarżona uchwała. Uchwała zmienia dotychczasowe zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla obszaru dzielnicy Ś. rejon dawnego [..], czym bezpośrednio wpływa na sferę prawa własności skarżącej oraz interes mieszkańców mieszkających w obrębie tzw. zespołu urbanistycznego [..], wpisanego do rejestru zabytków. Zapisy uchwały prowadzące do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, której właścicielem jest skarżąca, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 k.c. Naruszenie interesu prawnego skarżącej polega bowiem na stworzeniu realnego zagrożenia dla wykonywania prawa własności skarżącej, istniejące już w chwili wejścia w życie uchwały, a także w dacie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżone zapisy uchwały wpływają na sferę indywidualnych praw wszystkich mieszkańców nieruchomości przy ul. Z. w G. W planie zagospodarowania przestrzennego znajdują się natomiast zapisy wpływające bezpośrednio na ich sferę własności uniemożliwiając im w przyszłości realizowanie swojego prawa w dotychczasowy nieskrępowany sposób. Uchwała przewiduje bowiem parametry wysokości budynków w wymiarze, który skutecznie zakłóci widoczność i zacieni nieruchomość skarżącej - dom mieszkalny przy ul. Z. oraz zwiększy ruch samochodowy w jego obrębie. Samo wyodrębnienie terenu dawnego [..] i sporządzenie dla niego odrębnego planu zagospodarowania przestrzennego, w taki sposób by mieszkańcy nieruchomości sąsiednich nie mogli powoływać się na swój interes prawny, jest działaniem naruszającym także zasady współżycia społecznego, a mianowicie zasadę działania władz publicznych w interesie społecznym. W niniejszej sprawie zachowanie organu nakierowane jest na zabezpieczeniu interesu pojedynczego inwestora, kosztem słusznych interesów mieszkańców G. Zapisy dotyczące wysokości nowoprojektowanego budynku implikują utrudnienia w jakości nasłonecznienia lokalów znajdujących się przy ul. Z., wskazane w uchwale parametry parkingowe nie są wystarczające wobec usługowo-mieszkaniowego charakteru przedmiotowej nieruchomości obrębu d. [..] i przekieruje ruch samochodowy na parking sąsiedni przy ul. Z. Zdaniem skarżącej w/w parametry wpisane w uchwale, bezpośrednio wpływają na sferę prawa własności ograniczając ją rzecz nowego właściciela działek nr [..] i [..]. Rozwijając zarzut z pkt 1 dotyczący niezgodności zaskarżonej uchwały z zapisami obowiązującego Studium wskazała strona skarżąca na zapis § 14 ust. 5 g uchwały, gdzie parametry powierzchni biologicznie czynnej zostały ustalone na poziomie min. 10%, podczas gdy w Studium w pkt XIII.l ustalono tę wartości na poziomie min. 25%-40%. Jednocześnie powierzchnia zabudowy w zaskarżonej uchwale została ustalona do 0,75 powierzchni działki budowlanej, co zdaniem skarżących jest także niezgodne z zasadami ochrony konserwatorskiej, które należało uwzględniać przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów z I strefy ochrony konserwatorskiej. Parametry powierzchni biologicznie czynnej zostały ustalone na niższym poziomie niż to zostało przewidziane w Studium, co jednocześnie wpłynęło na intensywność zabudowy nieruchomości rejonu dawnego [..]. Tymczasem zgodnie z poprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwałą nr XXXVII/839/09 Rady Miasta z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Ś. w G., rejon [..] oraz ulic [..] i [..], powierzchnia zabudowy była określona do 0,60 powierzchni działki budowlanej przy powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 25%. Dodatkowo w § 14 ust. 5, 6, 8 znalazły się zapisy sprzeczne z pkt XV.3.2. Studium poprzez ustalenie parametrów zabudowy sprzecznych z wymogami ochrony konserwatorskiej i restytucji zasobów znajdujących się w I strefie ochrony konserwatorskiej. Zgodnie ze Studium w zapisach planów miejscowych należy objąć ochroną (lub utrzymać ustaloną w planach ochronę), a także dla każdego obszaru powinny zostać w planie sprecyzowane szczegółowe zapisy ochrony. Teren dawnego [..] znajduje się w I strefie ochrony konserwatorskiej i zgodnie z zapisami Studium w ustaleniach planów miejscowych należy uwzględnić zasadę ochrony historycznej formy i wyrazu architektonicznego wartościowej zabudowy oraz zachowanie najcenniejszych obiektów historycznych, a w szczególności bryły i układu elewacji. Podobnie uwzględniona powinna być zasada przywrócenia i rewaloryzacji przekształconych lub zniszczonych cennych elementów zespołu zabytkowego, a w szczególności jego historycznego rozplanowania, układu zabudowy, elewacji, detalu architektonicznego oraz historycznych kompozycji parkowych i krajobrazowych, a co istotniejsze: nowe obiekty, stanowiące uzupełnienie historycznego układu, winny nawiązywać skalą i charakterem przestrzennym do zabudowy i rozplanowania historycznego. Skarżąca wskazała, że ustalenie wysokości zabudowy dla budynków w strefie D - do 23 m a w strefie E - do 26 m, jest sprzeczne z wyżej wymienionymi zasadami kształtowania przewidzianymi dla budynków strefy pełnej ochrony konserwatorskiej stanowiących zespół urbanistyczny Ś.. W jej skład wchodzi budynek dawnego [..] usytuowanego na skrzyżowaniu ul. [..] i [..]. Powołała się skarżąca na wcześniejsze stanowisko organu, że jedną z zasad kształtowania struktury przestrzennej Ś. ma być ochrona dziedzictwa kulturowego poprzez uwzględnienie istniejącej tkanki miejskiej powstałej w okresie międzywojennym poprzez ograniczenie gabarytów nowej zabudowy oraz nakaz nawiązania do zabudowy historycznej w otoczeniu, ochrona walorów krajobrazowych i widokowych poprzez ograniczenie wysokości zabudowy oraz kształtowanie niezabudowanej, ogólnodostępnej przestrzeni publicznej. W treści zaskarżonej uchwały, została ustalona linia zabudowy w strefie B poprzez dopuszczenie, w obrębie wyznaczonych linii zabudowy, sytuowania budynków przy wspólnej granicy działek nr [..]-[..]. Dotychczasowe stanowisko organu, w przedmiocie zabudowy wnętrz kwartałów urbanistycznych, było sceptyczne wobec wszelkich planów przesuwania linii zabudowy. Organ wskazywał, że "celem ustalenia tylnej linii zabudowy jest niedopuszczanie do zabudowy wnętrz kwartałów urbanistycznych, która skutkowałaby pogorszeniem warunków mieszkalnych w budynkach istniejących. Zasada taka została przyjęta dla obszaru całego historycznego śródmieścia". Zgodnie z przytoczoną argumentacją, wszelkie działania planistyczne w obrębie zabytkowego Ś. G. powinny być nakierowane na ograniczanie zabudowy wewnątrz kwartałów urbanistycznych. W niniejszej sprawie poprzez przesunięcie linii zabudowy w strefie B, znajdującej się wewnątrz kwartału urbanistycznego, do granicy z działkami [..]-[..] umożliwi wprowadzenie wysokiej zabudowy do wnętrza kwartału, co będzie skutkowało pogorszeniem warunków nasłonecznienia terenu, elewacji wewnętrznych sąsiedniego budynku należącego do Wspólnoty Mieszkaniowej, a także spowoduje w konsekwencji wzmożenie ruchu samochodów w obrębie historycznego zespołu urbanistycznego Ś. Spowoduje to również ograniczenie stymulowania oddziaływania morza na warunki klimatyczne miasta w rejonie Ś. przez ograniczenie zasięgu bryzy morskiej i rozprzestrzeniania się aerozolu morskiego. Zasadą polityki przestrzennej w G., zapisaną w Studium jest bowiem poprawa ekologicznych warunków życia ludzi poprzez m.in. rewaloryzację bioklimatu. W zaskarżonej uchwale znajdują się przepisy sprzeczne z przepisami Studium. Rozwijając zarzut z pkt 2 skargi odnoszący się do pominięcia w procedurze planistycznej wskazań Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków podała skarżąca, że postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu planu, gdyż przedstawione zmiany uznał za niespełniające warunków określonych w art. 15 ust. 2 pkt 4, 7, 9 u.p.z.p. oraz art. 18 i art. 19 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Wskazał również, że projekt umożliwiający wysokość zabudowy do 24 m nie uwzględnia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, sposoby zagospodarowania terenów i obiektów podlegających ochronie ze względu na reprezentowane przez nie wartości kulturowe oraz zasad zagospodarowania terenów o wartościach kulturowych, w zakresie określonym cytowanymi ustawami oraz w zakresie wynikającym z zasad ochrony konserwatorskiej obszarów i obiektów o wartościach kulturowych. W wyżej wymienionym postanowieniu Konserwator Zabytków wskazał warunki, po spełnieniu których możliwe będzie uzgodnienie projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru, a mianowicie zmniejszeniu miały ulec parametry wysokości nowoprojektowanej zabudowy w sąsiedztwie budynku dawnego [..] - do 22,65 m. Warunek ten nie został spełniony, gdyż w projekcie wpisano wysokości w strefie D do 23 m, a w strefie E - do 26 m. Odbyło się to bez konsultacji z mieszkańcami, bez wyłożenia projektu i bez przedłożenia rzetelnej prognozy oddziaływania na środowisko. Mimo niedokonania wskazanych zmian, postanowieniem z dnia 15 maja 2018 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Ś. w G., rejon budynku d. [..]. Uzasadniając zarzuty pkt 3 i 4 skargi wskazała strona skarżąca, że organ naruszył w sposób istotny zasady i tryb sporządzania planu miejscowego, poprzez niedokonanie analizy wymaganego czasu nasłonecznienia budynków znajdujących się w sąsiedztwie dawnego [..], w kontekście dopuszczalnej wysokości i gabarytów budynków mających być wybudowanych w strefie D i E - wskazanych w zaskarżonej uchwale. Brak dokonania analizy nasłonecznienia w przypadku dopuszczenia wysokości zabudowy do 26 m, narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym — art. 1 ust. 2 pkt 1, 5, 7, 9, które wskazują, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także osób niepełnosprawnych, prawo własności, potrzeby interesu publicznego. Dodatkowo w świetle obowiązku szczegółowego uzasadnienia rozwiązań planistycznych kwestionowanych w uwagach mieszkańców, nie jest wystarczające samo rozstrzygnięcie przez Radę w przedmiocie uwag, poprzez stwierdzenie czy ją uwzględniono czy nie lub poprzez odwołanie się do analiz, które nie zostały nigdy ujawnione w formie załączników do projektu uchwały. W niniejszej sprawie organ uniemożliwił mieszkańcom zapoznanie się z analizą nasłonecznienia budynków sąsiednich w stosunku do działek nr [..] i [..]. Uniemożliwiło to merytoryczną dyskusję w tym przedmiocie. Taki sposób rozstrzygnięcia uwag prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której wnoszący uwagę nie otrzymuje informacji z jakich to względów jego uwagi nie zostały uwzględnione. Gwarancję ochrony praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi nie tylko ustawowo określony tryb postępowania. Gwarancją taką jest przede wszystkim rzeczywista, a nie pozorna możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie. Brak analizy nasłonecznienia sprawia, że gwarantowany ustawowo tryb, jest fikcyjny, gdyż mieszkańcy zostali pozbawieni możliwości merytorycznego odniesienia się do powoływanych przez organ "analiz". Przechodząc do argumentacji wobec zarzutów z pkt 5 i 6 skargi wskazano, że w zaskarżonym planie organ nie wskazał jednoznacznie minimalnej liczby miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. W uchwale brak jest również wskaźników parkingowych dla budynków objętych ochroną konserwatorską. Jak również w uchwale nie znalazły się obowiązkowe zapisy w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, czym organ przekroczył władztwo planistyczne naruszając art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 9,12 u.p.z.p. Organ zaniechał wprowadzenia do zaskarżonej uchwały zapisów dotyczących maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy. Zaskarżona uchwała naruszając w/w artykuły, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącej wpływając negatywnie na możliwość w przyszłości realizacji przez nią prawa własności w dotychczasowym zakresie. Jako uzasadnienie zarzutu z p-kt 7 skargi wskazano, że przyjęcie zapisów dopuszczających wspólne bilansowanie, w tym łączne obliczanie określanych planem wskaźników urbanistycznych, nie spełnia wymogu przejrzystości. Organ podając w § 14 zaskarżonej uchwały konkretne parametry liczbowe, jednocześnie dopuścił ich zmianę poprzez dopuszczenie ich wspólnego bilansowania w obrębie terenu należącego do jednego właściciela lub terenu objętego jednym zamierzeniem budowlanym. W odpowiedzi na niniejszą skargę Rada Miasta podniosła, że wbrew twierdzeniom skarżącej zaskarżona uchwała nie uniemożliwia jej mieszkańcom wykorzystywania przysługującego im prawa własności. Poprzez dopuszczenie w planie miejscowym zabudowy sąsiedniej działki nie dochodzi automatycznie do ograniczenia możliwości w korzystaniu przez członków skarżącej z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, mogą oni nadal pobierać pożytki i inne dochody oraz rozporządzać nieruchomością stanowiącą ich własność. Zaskarżony plan miejscowy nie nakłada też na skarżącą żadnych ograniczeń ani dodatkowych obowiązków. Tym samym nie można uznać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Podkreślił organ, że zabudowa realizowana na podstawie zaskarżonego planu miejscowego będzie musiała zostać zaprojektowana i zrealizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślenia wymaga fakt, że z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ wyjaśnił, że na terenie objętym granicami zaskarżonego planu, obowiązywał wcześniej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Ś. w G., rejon [..] oraz ulic [..] i [..], uchwalony uchwałą nr XXXVII/839/09 Rady Miasta z dnia 25 listopada 2009 r., zmieniony uchwałą nr XV/315/15 Rady Miasta z dnia 30 grudnia 2015 r. Zgodnie z ustaleniami planu teren przeznaczony był pod zabudowę usługową (teren 23 U). Na terenie znajduje się budynek historycznego [..] wraz z działką, który położony jest na obszarze historycznego zespołu urbanistycznego śródmieścia G. wpisanego do rejestru zabytków, a ponadto jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. Ze względu na ograniczone możliwości funkcjonalnej adaptacji istniejącego, zabytkowego budynku, Wojewódzki Konserwator Zabytków w procedurze sporządzania w/w planu uzgodnił możliwość wprowadzenia nowej zabudowy na teren działki należącej do obiektu w celu poprawy możliwości inwestycyjnych, w ramach których przewidziany jest remont i rewitalizacja zabytkowego obiektu. Z wnioskiem o wprowadzenie zmian do w/w planu wystąpił właściciel terenu firma A. Wniosek o zmianę obowiązującego planu miejscowego dotyczył rozszerzenia przeznaczenia terenu o funkcję mieszkaniową, zwiększenia wysokości zabudowy, w nawiązaniu do budynków zlokalizowanych w otoczeniu, oraz zmian wskaźników i parametrów zabudowy. Budynek historycznego [..] od kilkunastu lat jest nieużytkowany. Wymaga dużych nakładów finansowych na prace konserwatorskie i dostosowanie do nowych funkcji. Realizacja inwestycji na niezabudowanej części działki ma wspomóc finansowo remont zabytkowego budynku. Dla uzyskania środków pozwalających na uratowanie zabytkowego obiektu Wojewódzki Konserwator Zabytków, po przedstawieniu różnych wariantów nowej inwestycji, wyraził zgodę na podniesienie jej parametrów w stosunku do ustaleń obowiązującego planu miejscowego, przy zachowaniu skali zabudowy nawiązującej do skali historycznego otoczenia. Ustalenia zaskarżonego planu uwzględniają wskaźniki i parametry wynikające z wybranej i zaakceptowanej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków koncepcji zabudowy. Nieruchomości skarżącej usytuowane są poza obszarem zaskarżonego planu - ich dotychczasowe przeznaczenie oraz sposób ich zagospodarowania i zabudowy (w pełni wykorzystane możliwości zabudowy) - nie uzasadniały obejmowania działek skarżącej granicami zaskarżonego planu miejscowego. Ustosunkowując się do zarzutu z pkt 1 skargi wskazał organ, że ustalenia planu w zakresie powierzchni biologicznie czynnej nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. określono wskaźniki minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC) dla obszarów o różnym przeznaczeniu wskazanych na Rysunku Studium Nr 2-1. Na terenach przeznaczonych pod inne funkcje niże tereny zieleni, wskazano obszary dla których wymagane są podwyższone wskaźniki PBC w przedziałach 40-60%, 60-80% oraz min. 80%. Na terenach zabudowy mieszkaniowej, dla których nie wskazano minimalnego % udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC) na Rysunku Studium Nr 2-1, zaleca się, aby wskaźnik PBC kształtował się w granicach od 25% - do 40%. Dla terenów wielofunkcyjnych - centrum miasta, na których znajduje się teren zaskarżonego planu, nie określono zaleceń dotyczących udziału PBC. Należy podkreślić, że w Studium (rozdział XIII ust. 1) zawarto wyjaśnienia: Wskaźniki wymaganej powierzchni biologicznie czynnej zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegółowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - w tym również wskazane zostaną tereny z ograniczeniami w zagospodarowaniu oraz tereny z zakazem zabudowy - na podstawie szczegółowych analiz urbanistycznych, z uwzględnieniem uwarunkowań i powiązań przyrodniczych. Jak wynika z przedłożonej przez inwestora koncepcji planowanej zabudowy, na dachach kondygnacji parteru i ostatniej kondygnacji, a także na części terenu przewiduje się tereny zielone stanowiące w sumie ok. 20-30% terenu. W związku z tym, że tereny zielone realizowane będą w postaci stropodachów o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, mogą być liczone tylko w 50% - zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do zarzutu pominięcia, w zaskarżonym planie, ustaleń Studium w zakresie zapisów dotyczących wymogów ochrony konserwatorskiej i restytucji zasobów, należy zauważyć że określona w Studium polityka przestrzenna w odniesieniu do środowiska kulturowego obejmuje ogólne zasady dotyczące całego miasta. W rozdziale XV Ochrona i kształtowanie przestrzeni o walorach kulturowych, określono kierunki działań oraz obszary postulowane do ochrony wskazując m.in. 3 strefy ochrony konserwatorskiej. Jedna ze stref ochrony, oznaczona jako strefa I pełnej ochrony konserwatorskiej i restytucji zasobów, obejmuje obszar Zespołu urbanistycznego Ś. G. -najcenniejszą część zespołu wpisaną do rejestru zabytków. Teren zaskarżonego planu miejscowego znajduje się w granicach ww. strefy. Wg zapisów Studium "w I strefie ochrony konserwatorskiej obowiązują następujące zasady ochrony, które należy uwzględnić w ustaleniach planów miejscowych: • Zachowanie walorów historycznych i kompozycyjnych zespołu, jego rozplanowania oraz dyspozycji przestrzennej. W szczególności w pełni zachowana musi zostać historyczna kompozycja ulic, placów, wnętrz urbanistycznych, wnętrz parkowych i wnętrz zieleni komponowanej, a także ich związków widokowych z krajobrazem nadmorskim oraz kontekstem kulturowym. Ochrona historycznej formy i wyrazu architektonicznego wartościowej zabudowy oraz zachowanie najcenniejszych obiektów historycznych, a w szczególności bryły i układu elewacji. • Przywrócenie i rewaloryzacja przekształconych lub zniszczonych cennych elementów zespołu zabytkowego, a w szczególności jego historycznego rozplanowania, układu zabudowy, elewacji, detalu architektonicznego oraz historycznych kompozycji parkowych i krajobrazowych. • Nowe obiekty, stanowiące uzupełnienie historycznego układu, winny nawiązywać skalą i charakterem przestrzennym do zabudowy i rozplanowania historycznego. " W Studium zawarto wyjaśnienie: "W miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego należy uściślić listę obiektów i granice obszarów, które objęte będą ochroną konserwatorską oraz obowiązujące zasady ochrony, alternatywnie określić szczegółowe zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniając stan zachowania zasobów dziedzictwa kulturowego i istniejące uwarunkowania." Zaskarżony plan miejscowy nie narusza zasad ochrony konserwatorskiej określonych w Studium. Jak wskazano na wstępie budynek [..] wraz z działką położony jest na obszarze historycznego zespołu urbanistycznego śródmieścia G. wpisanego do rejestru zabytków, a ponadto jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. Przepisy ustawy określają zakres działań i kompetencje służb konserwatorskich, zatem przyszła inwestycja podlega kontroli konserwatora zabytków. Ustalenia zaskarżonego planu miejscowego nie naruszają zasad rewaloryzacji bioklimatu określonych w Studium. W Studium zawarto m.in. zasady rewaloryzacji bioklimatu: "stymulowanie oddziaływania morza na warunki klimatyczne miasta, zwłaszcza w rejonie Ś. przez nie wprowadzanie form zainwestowania ograniczających zasięg bryzy morskiej i rozprzestrzenianie się aerozolu morskiego (utrzymanie otwarcia na morze ulic śródmiejskich, w tym: al. [..], ul. [..], ul. [..])". Ustalenia planu objętego skargą nie stoją w sprzeczności z ww. zasadami - teren nie jest położony na wierzchowinie wysoczyzny morenowej, ustalenia planu nie mają wpływu na otwarcia na morze ulic śródmiejskich, w tym: al. [..], ul. [..], ul. [..] oraz nie obejmują śródmiejskich przestrzeni publicznych. Ulica [..] pozostaje w niezmienionej formie - otwarta na morze. Zatem przedstawiony zarzut nie jest trafny. Odnosząc się do zarzutu z pkt 2 skargi organ przyznał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia pierwotnego projektu m.p.z.p. części dzielnicy Ś. w G., rejon budynku d. [..]. Jednakże Prezydent Miasta skorygował projekt planu i ponownie przedłożył go do uzgodnienia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków . Organ ten postanowieniem z dnia 15 maja 2018 r. uzgodnił projekt planu. Z uwagi na fakt, że wprowadzone i uzgodnione przez WKZ zmiany spowodowane były uwzględnieniem uwag składanych przez mieszkańców sąsiednich nieruchomości, zostały zaakceptowane przez właściciela nieruchomości, której dotyczyły i nie powodowały naruszenia interesów innych osób, nie zachodziła konieczność ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, zatem wbrew twierdzeniom skarżącej nie doszło do naruszenia procedury sporządzania planu miejscowego. Odpierając zarzuty zawarte w pkt 3 i 4 skargi wskazał organ, że przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stosuje się przy sporządzaniu projektu planu miejscowego, w którym dokonuje się ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 6 u.pz.p.). Wbrew twierdzeniom skarżącej, z przepisów prawa nie wynika, na etapie sporządzania projektu planu miejscowego, obowiązek sporządzenia przez organ "analizy wymaganego czasu nasłonecznienia budynków", na brak której wskazuje skarżąca. Tym samym brak wykonania takiej analizy nie może stanowić naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 5, 7 i 9 u.p.z.p., na co wskazuje skarżąca. Zgodnie z ww. przepisem w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych, prawo własności, potrzeby interesu publicznego. Wszystkie te wymogi zostały uwzględnione w toku sporządzania zaskarżonego planu miejscowego, co zostało szczegółowo wskazane w uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały - zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Istniejące budynki będą musiały mieć zapewnione odpowiednie, określone w rozporządzeniu, warunki przesłaniania i nasłonecznienia, co będzie przedmiotem oceny organu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia przez Prezydenta Miasta zapoznania się mieszkańcom z analizami nasłonecznienia wykonanymi przez inwestora wskazuję, że analizy te zostały zaprezentowane podczas dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym do publicznego wglądu projekcje planu miejscowego. Podkreślenia wymaga, że ani mieszkańcy ani skarżąca nie wystąpili o udostępnienie ww. analiz nasłonecznienia, a tym samym nie z winy organu nie zapoznali się z ich treścią i zarzut skarżącej należy uznać za niesłuszny. Nie uznając zasadności zarzutu zaniechanie ustalenia w zaskarżonym planie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy wskazał organ W § 14 zaskarżonej uchwały, w karcie terenu nr 01, określono intensywność zabudowy, jako wynikającą z przyjętych dopuszczalnych gabarytów i powierzchni zabudowy. Na rysunku planu precyzyjnie określono - zgodnie ze wskazaną wyżej, zaakceptowaną przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków koncepcją zabudowy -strefy dopuszczalnych wysokości zabudowy. Wyróżnionych zostało 5 stref: A - zachowanie wysokości istniejącego budynku, B - do 4,5 m, C - 16-17 m, D - do 23 m, E - do 26 m. Wartość wskaźnika intensywności zabudowy jest w tym przypadku wynikowa - stanowi iloczyn powierzchni poszczególnych stref i możliwej w danej strefie liczby kondygnacji, które spełnią warunki zawarte w zapisach planu oraz obowiązujące przepisy określające wysokości pomieszczeń. Plan nie limituje kondygnacji podziemnych. Natomiast jak wynika z wymagań parkingowych ustalonych w planie, na terenie niezbędna będzie realizacja min. 2 kondygnacji podziemnych - w przypadku realizacji minimalnego programu parkingowego, natomiast max. 3 kondygnacje podziemne, limitowane maksymalnym dopuszczonym programem parkingowym. Maksymalna liczba kondygnacji oraz całkowita powierzchnia kondygnacji nadziemnych budynków w poszczególnych strefach wyniesie: A - istniejące Pc = 2830 m2; B - 1 kondygnacja, Pc = 341 m2; C -5 kondygnacji, Pc = 5x198 = 990 m2; D - 7 kondygnacji, Pc = 7x327 = 2289 m2; E - 8 kondygnacji, Pc = 8x260 = 2080 m2. Powierzchnia terenu wynosi 2533 m2, zatem intensywność zabudowy kondygnacji nadziemnych może zawierać się w przedziale: od 1,12 (pozostawienie budynku istniejącego i brak nowych inwestycji) do 3,37 (pełne wykorzystanie wyznaczonych stref dopuszczalnych wysokości zabudowy). Intensywność zabudowy z uwzględnieniem kondygnacji podziemnych może zawierać się w przedziale: od 1,43 (pozostawienie budynku istniejącego, częściowo podpiwniczonego 784 m2 i brak nowych inwestycji) do 5,54 (pełne wykorzystanie wyznaczonych stref dopuszczalnych wysokości zabudowy oraz 3 kondygnacje podziemne poza budynkiem zabytkowym 3x 1575 = 4725 m2). Ustalenia przedmiotowego planu miejscowego pozwalają na jednoznaczne określenie dopuszczalnego wskaźnika intensywności zabudowy - zgodnego z przyjętymi dopuszczalnymi gabarytami i powierzchniami zabudowy. Nie ma zatem uzasadnienia dodatkowe ustalanie wartości liczbowej wskaźnika intensywności zabudowy. Odpowiadając na zarzuty przekroczenia władztwa planistycznego polegającego na: 1) braku określenia wskaźników parkingowych dla budynków objętych ochroną konserwatorską 2) zaniechaniu wskazania miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji 3) zaniechaniu wskazania zapisów w sprawie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem wskazał organ, że zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 lit. c zaskarżonej uchwały dla budynku objętego ochroną konserwatorską nie zostały ustalone wskaźniki parkingowe. Uzasadnieniem dla przyjęcia takiego rozwiązania są bardzo dobre warunki dojazdu środkami komunikacji publicznej do obszaru objętego planem oraz bliskie sąsiedztwo dworca [..]. W ocenie organów Gminy w obszarze historycznej części śródmieścia G. uzasadnione są bowiem działania ograniczające ruch pojazdów indywidualnych poprzez limitowanie miejsc postojowych i priorytet dla komunikacji zbiorowej. Powyższe nie stanowi naruszenia zasad ani trybu sporządzania planu miejscowego, a tym samym zarzut skarżącej uznano za niezasadny. Odnosząc się do zarzutu zaniechania wskazania miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji podkreslono, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. został zmieniony ustawą z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1446), którą jednocześnie znowelizowano m.in. art. 8 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, który określa przesłanki i procedurę wydawania kart parkingowych osobom niepełnosprawnym oraz dodano art. 12a w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprzed nowelizacji, w planie miejscowym określało się jedynie obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji. Wskazana ustawa nowelizująca, wprowadziła obowiązek określenia w planie miejscowym dodatkowego elementu, w postaci miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Jednak przepis ten jest adresowany do organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach i dotyczy tych terenów, do których zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym (drogi publiczne, strefy zamieszkania, strefy ruchu). Nie ma on więc zastosowania na terenach, na których przepisy wspomnianej ustawy nie mają zastosowania (np. parkingi podziemne pod budynkami wielomieszkaniowymi, parkingi wewnętrzne). Podał organ, że zaskarżony plan miejscowy obejmuje wyłącznie jeden teren przeznaczony pod zabudowę usługowo-mieszkaniową. Na obszarze objętym planem nie występują drogi publiczne ani drogi wewnętrzne. Zatem wymagania parkingowe w tym przypadku będą dotyczyły wyłącznie projektowanej zabudowy, gdzie miejsca postojowe realizowane będą w podziemnej hali garażowej. Miejsca te przeznaczone będą jedynie dla mieszkańców nieruchomości, posiadających tytuły prawne do korzystania z nich. W planie miejscowym, w § 10 ust. 1 Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, w pkt. 2 ustalono wskaźniki parkingowe do obliczania wymaganej liczby stanowisk postojowych dla samochodów. W ramach ustalonych wskaźników parkingowych uwzględniono także, określone w u.p.z.p., wymagania dotyczące potrzeb osób niepełnosprawnych - upoważnionych do posiadania kart parkingowych, o których mowa w ustawie - Prawo o ruchu drogowym. Ustosunkowując się do zarzutu zaniechania wskazania szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału wskazał organ, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Rada gminy może więc odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. W § 9 zaskarżonej uchwały ustalono, że na obszarze objętym planem nie wyznacza się obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie to oznacza, że na obszarze objętym planem nie jest przewidywane przeprowadzenie procedury scalenia i podziału nieruchomości - opisanej w dziale III rozdziale 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - prowadzonej na podstawie uchwały rady gminy. Odpierając zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez ustalenie zapisów dopuszczających wspólne bilansowanie, w tym łączne obliczanie określanych planem wskaźników urbanistycznych wskazał organ, że w § 14 pkt 5 lit. i planu dopuszczono wspólne bilansowanie parametrów lub wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obrębie terenu należącego do jednego właściciela lub terenu objętego jednym zamierzeniem budowlanym; warunkiem wspólnego bilansowania urządzonych terenów rekreacyjnych z zielenią wypoczynkową wg wskaźnika min. 1 m2/10 m2 powierzchni użytkowej mieszkań, jest udostępnienie całego terenu wynikającego ze wskaźnika dla wszystkich mieszkańców dla których był on obliczany. Powyższe oznacza, że inwestor musi dysponować całym terenem obejmującym zamierzenie inwestycyjne, uzyskać pozwolenie na całe zamierzenie i je w całości zrealizować. Zapis ogranicza zatem możliwość ominięcia zapisów planu, pozwala natomiast na pewną elastyczność w usytuowaniu np. programu parkingowego lub programu zieleni wypoczynkowej - zwłaszcza w sytuacji przedmiotowego planu, gdzie cały teren należy do jednego właściciela. Podkreślenia wymaga przede wszystkim fakt, że postanowienia mają charakter dopuszczający, czyli zezwalający a nie nakazujący, który implikowałby obowiązek. Poddanie się zatem powyższym regułom zależeć będzie od woli inwestora i nie nakłada na niego żadnych pozaprawnych obowiązków. W ocenie organu skarga jako niezasadna powinna podlegać oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996/3/90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła rozwinięcie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ samorządu aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Przystępując do oceny legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu prawa miejscowego należy wskazać, że art. 101 ust. 1 u.s.g. określa podmioty uprawnione do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Badając tę niezbędną dla dopuszczalności skargi (a także swojej kognicji) przesłankę, Sąd uznał jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.. Do dnia 1 czerwca 2017 r. skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymagała ponadto wyprzedzenia sui generis środkiem odwoławczym określonym przez ustawodawcę jako "wezwanie do usunięcia naruszania prawa". Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uprawniony podmiot mógł zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) dokonano nowelizacji m.in. p.p.s.a. poprzez zniesienie powyższego wymogu, co oznacza, że skargę na akt prawa miejscowego można wnieść bez konieczności uprzedniego wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym stwierdzić należy, że wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione. W następstwie pozytywnego ustalenia w powyższym zakresie można było przystąpić do zbadania legitymacji prawnej strony skarżącej. Jest to swoistego rodzaju kwalifikowana legitymacja prawna, wyraźnie określona we wskazanym przepisie u.s.g. i nie mają do niej zastosowania ani przepisy art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), ani też art. 50 p.p.s.a. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a ma bowiem charakter lex generalia i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, s. 124). Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1749/07, LEX nr 470930; A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Wolters Kluwer, 2016). Skarżący musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie związek taki skarżąca wykazała. Istotne znaczenie ma bowiem okoliczność, iż nieruchomość skarżącej bezpośrednio graniczy z nieruchomościami objętymi zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jego postanowienia wprowadzają na tym terenie zabudowę wielorodzinną z dopuszczeniem usług. Ta nowa funkcja wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek sąsiadujących z tymi nieruchomościami, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości np. zacienienia działki, domu ( por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17, dostępne w CBOSA). Skarżąca posiada legitymację do wystąpienia ze skargą bowiem zaskarżona uchwała ma przez sąsiedztwo terenów przewidzianych pod zabudowę wielorodzinną i usługi realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli oddziaływujących na siebie nieruchomości. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności ( art. 140 K.c. ). Plany ustalają możliwość ( lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Powyższa konstatacja pozwoliła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku przejść do zbadania legalności zaskarżonego aktu. Odnosząc się do zarzutu nr 1 dotyczącego naruszenia art. 9 ust.4 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 9, 12 u.p.z.p. poprzez pominięcie wiążących z mocy prawa ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. - przyjętego uchwałą nr XVII/400/08 Rady Miasta z 27 lutego 2008 r. stwierdzić należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Ust. 4 tego artykułu stanowi natomiast, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zatem ustalenia studium mają moc prawną wiążącą w odniesieniu do działań organów gminy przygotowujących się do sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozdziale XIII ust. 1 Studium ustalono wskaźniki minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC) dla obszarów o różnym przeznaczeniu wskazanych na Rysunku Studium nr 2-1. Na terenach zabudowy mieszkaniowej dla których nie wskazano minimalnego % udziału PBC na tym Rysunku zaleca się, aby ten wskaźnik kształtował się w granicach od 25% do 40%. Dla terenów wielofunkcyjnych - centrum miasta, na których znajduje się teren zaskarżonego planu, nie określono zaleceń dotyczących udziału PBC. Przy czym co istotne wskazano tam, że wskaźniki wymaganej PBC zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegółowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W § 14 pkt 5 lit. g zaskarżonego planu ustalono PBC – min 10 % powierzchni działki budowlanej, przy czym do wymaganej planem powierzchni biologicznie czynnej nie wlicza się terenów miejsc postojowych, niezależnie od rodzaju zastosowanej nawierzchni. W ocenie sądu porównanie zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. - przyjętego uchwałą nr XVII/400/08 Rady Miasta z 27 lutego 2008 r. w zakresie minimalnego % udziału PBC oraz regulacji zaskarżonego planu w powyższym zakresie nie wskazuje aby ten plan naruszał ustalenia Studium. Po pierwsze w XIII ust. 1 Studium użyto terminu "zaleca się" PBC od 25% do 40% w stosunku do terenów, dla których na Rysunku Studium nr 2-1 nie wskazano minimalnego % udziału PBC. Użycie tego terminu oznacza w ocenie sądu dopuszczenie ustalenia innego wskaźnika w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po drugie zgodnie ze Studium wskaźniki te zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i mają być uszczegółowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W rozdziale XV Studium – Ochrona i kształtowanie przestrzeni o walorach kulturowych określono kierunki działań oraz obszary zalecanej ochrony. Budynek [..] wraz z działkami objętymi zaskarżonym planem położone są w strefie pełnej ochrony konserwatorskiej i restytucji zabytków (I Strefa, pkt. 3.2 pkt 1) – Zespół Urbanistyczny [..]. Obiekty te wpisane są do rejestru zabytków i podlegają ochronie określonej ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067). W ocenie sądu zaskarżony plan uwzględnia określone w Studium zalecenia dotyczące zasad ochrony dla tej strefy. Szczegółowe parametry określone planem zostały również uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Nadto zamierzonym skutkiem uchwalenia przedmiotowego planu ma być restytucja budynku [..], co stanowi realizację zaleceń Studium dotyczących cennych elementów zespołu zabytkowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej ustalenia zaskarżonego planu miejscowego nie naruszają postanowień Studium dotyczących rewaloryzacji bioklimatu (rozdział XIV ust. 2.1, tiret czwarty). Teren objęty planem nie jest bowiem położony na wierzchowinie wysoczyzny morenowej. Ustalenia plan nie mają wpływu na otwarcia na morze ulic śródmiejskich, w tym: al. [..], ul. [..], ul. [..] oraz nie obejmują śródmiejskich przestrzeni publicznych. Ulica [..] pozostaje w niezmienionej formie - otwarta na morze. Zarzut nr 2 skargi dotyczy naruszenia art. 17 ust. 9 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno (...) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (...). W odniesieniu do sformułowanych zarzutów naruszenia zasad sporządzania zaskarżonego planu miejscowego należy wskazać, że rozpoznając skargę na uchwałę w tym przedmiocie sąd administracyjny uwzględnia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartości (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 323/17, LEX nr 2394001). Badając zaskarżoną uchwałę w powyższym aspekcie Sąd nie stwierdził tego rodzaju uchybień. Zarzuty skargi dotyczą braków dotyczących uzgodnień postanowień zaskarżonego planu z Konserwatorem Zabytków, konsultacji z mieszkańcami oraz wyłożenia projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu. Jednakże zauważyć należy, iż jak wynika z akt planistycznych Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 15 maja 2018 r. uzgodnił projekt zaskarżonego planu. Sąd podziela stanowisko organu prezentowane w odpowiedzi na skargę, że z uwagi na okoliczność, iż wprowadzone i uzgodnione przez Konserwatora zmiany spowodowane były uwzględnieniem uwag składanych przez mieszkańców sąsiednich nieruchomości, które zostały zaakceptowane przez właściciela nieruchomości i nie powodowały naruszenia interesów innych osób, nie zachodziła konieczność ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Odnosząc się do zarzutów nr 3 i 4 skargi stwierdzić należy, iż dotyczą one czasu nasłonecznienia pomieszczeń, to jest kwestii określonych w rozdziale 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. 2015, poz. 1422). Zdaniem sądu przepisy te nie mogą zostać naruszone poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem wzmiankowane rozporządzenie ma zastosowanie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 ( § 2 ust. 1 rozporządzenia). Zatem dopiero na etapie procedury prowadzącej bezpośrednio do uzyskania pozwolenia na budowę istotne będzie respektowanie przepisów określonych tym rozporządzeniem. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej zawartego w pkt 5 zarzutów skargi jakoby organ w zaskarżonej uchwale zaniechał ustalenia maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy. Zgodnie z § 14 pkt 5 lit. a) zaskarżonego planu miejscowego wskaźnik intensywności zabudowy wynika z przyjętych dopuszczalnych gabarytów i powierzchni zabudowy. Na rysunku planu określono strefy dopuszczalnych wysokości zabudowy. W § 14 pkt 5 lit. b) wyróżniono 5 takich stref, wskazując maksymalną wysokość zabudowy w każdej z nich. Wartość wskaźnika intensywności zabudowy stanowi zatem iloczyn powierzchni poszczególnych stref i możliwej w danej strefie liczby kondygnacji, które spełnią warunki zawarte w zapisach planu oraz obowiązujące przepisy określające wysokości pomieszczeń. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił dokładnie sposób ustalenia maksymalnej i minimalnej intensywność zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Z powyższego wynika, że określona w zaskarżonej uchwale intensywność zabudowy z uwzględnieniem kondygnacji podziemnych może zawierać się w przedziale: od 1,43 (pozostawienie budynku istniejącego, częściowo podpiwniczonego 784 m2 i brak nowych inwestycji) do 5,54 (pełne wykorzystanie wyznaczonych stref dopuszczalnych wysokości zabudowy oraz 3 kondygnacje podziemne poza budynkiem zabytkowym 3x 1575 = 4725 m2). Sąd nie podzielił również zarzutów oznaczonych nr 6 skargi. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2014 r. stanowi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1446), którą jednocześnie znowelizowano m.in. art. 8 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, który określa przesłanki i procedurę wydawania kart parkingowych osobom niepełnosprawnym oraz dodano art. 12 a w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprzed nowelizacji, w planie miejscowym określało się jedynie obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji. Wskazana ustawa nowelizująca wprowadziła obowiązek określenia w planie dodatkowo miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Z wykładni językowej art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że skoro organ planistyczny ma obowiązek określić minimalną liczbę miejsc do parkowania i "w tym" miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, to nie jest wystarczające samo dopuszczenie w planie możliwości realizacji takich miejsc, lecz konieczne jest określenie w planie również minimalnej liczby tych miejsc (podanie wskaźników pozwalających na jej ustalenie) – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2828/15 (dostępny w CBOSA). W § 10 ust. 1 pkt 2 zaskarżonego planu miejscowego określono wskaźniki parkingowe do obliczania wymaganej liczby stanowisk postojowych dla samochodów. Nie ustalono tych wskaźników jedynie dla budynku objętego ochroną konserwatorską - § 10 ust. 1 pkt 2 lit. c. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że uzasadnieniem niewyznaczenia wskaźników parkingowych dla budynku dawnego [..] jest konieczność ograniczenia ruchu pojazdów indywidualnych w obszarze historycznej części śródmieścia G. Sądowi znana jest okoliczność, iż w tym obszarze istnieją bardzo dobre warunki dojazdu środkami komunikacji publicznej. To dodatkowo uzasadnia limitowanie miejsc postojowych i priorytet dla komunikacji zbiorowej. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego zaniechania wyznaczenia miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową to zauważyć należy, że zaskarżony plan nie obejmuje w swoim obszarze dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych. Przepis art. 12a ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach, wyznaczając miejsca przeznaczone na postój pojazdów wyznacza stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, o której mowa w art. 8 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zwaną dalej "kartą parkingową": 1) na drogach publicznych; 2) w strefach zamieszkania, o których mowa w art. 2 pkt 16 ustawy Prawo o ruchu drogowym; 3) w strefach ruchu, o których mowa w art. 2 pkt 16a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast zgodnie z art. 12a ust. 2 tej ustawy stanowiska postojowe, o których mowa w ust. 1, w miejscu przeznaczonym na postój pojazdów wyznacza się w liczbie nie mniejszej niż: 1) 1 stanowisko - jeżeli liczba stanowisk wynosi 6-15; 2) 2 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40; 3) 3 stanowiska - jeżeli i liczba stanowisk wynosi 41-100; 4) 4% ogólnej liczby stanowisk jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100". Przepis ten jest adresowany do organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach i dotyczy tych terenów, do których zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym (drogi publiczne, strefy zamieszkania, strefy ruchu). Nie ma on więc zastosowania na terenach, których przepisy wspomnianej ustawy nie dotyczą (np. parkingi podziemne pod budynkami wielomieszkaniowymi, parkingi wewnętrzne), a zatem także na terenach objętych zaskarżonym planem miejscowym. Chybiony jest podniesiony w skardze zarzut zaniechania wskazania szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Określony w art. 15 ust. 2 pkt 8 obowiązek określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym dotyczy tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Obowiązek ten nie ma więc charakteru bezwzględnego i uzależniony jest od warunków istniejących na obszarze konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 9 zaskarżonego planu miejscowego wskazano, że na obszarze objętym planem nie wyznacza się obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym nie było konieczne określanie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Nieuzasadniony jest w ocenie sądu również 7 zarzut skargi. Przepis § 14 pkt 5 lit. i) planu dopuszcza wspólne bilansowanie parametrów lub wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obrębie terenu należącego do jednego właściciela lub terenu objętego jednym zamierzeniem budowlanym; warunkiem wspólnego bilansowania urządzonych terenów rekreacyjnych z zielenią wypoczynkową wg wskaźnika min. 1 m2/10 m2 powierzchni użytkowej mieszkań, jest udostępnienie całego terenu wynikającego ze wskaźnika dla wszystkich mieszkańców dla których był on obliczany. Z cytowanego przepisu wynika, że inwestor musi dysponować całym terenem obejmującym zamierzenie inwestycyjne, uzyskać pozwolenie na całe zamierzenie i je w całości zrealizować. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, iż zapis ten ogranicza możliwość ominięcia zapisów planu, pozwalając jednocześnie na pewną elastyczność w usytuowaniu np. programu parkingowego lub programu zieleni wypoczynkowej - zwłaszcza w sytuacji przedmiotowego planu, gdzie cały teren należy do jednego właściciela. Sąd nie dostrzegł w kwestionowanych zapisach przekroczenia władztwa planistycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skarg, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.