I OW 223/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Krajową Radą Radiofonii i Telewizji a Prezydentem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. W., W. G., M. C. i J. W. o waloryzację odszkodowania p o s t a n a w i a: oddalić wniosek. Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (KRRiT) zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Prezydentem m.st. Warszawy poprzez wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego w postępowaniu z wniosku H. W., W. G., M. C. i J. W. z dnia [...] czerwca 2009 r. o waloryzację odszkodowania przyznanego decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydziału Gospodarki Terenami z dnia [...] września 1967 r. (znak: [...]) za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...]. KRRiT wskazała, że wystąpiła uprzednio z wnioskiem o rozstrzygnięcie w/w sporu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który uznał się za niewłaściwy w sprawie i jednocześnie wskazał na właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 22 § 2 k.p.a. Wnioskodawczyni podkreśliła, że w aktualnym stanie prawnym brak jest jednoznacznej regulacji wskazującej na organ właściwy do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy centralnym konstytucyjnym organem państwa nie będącym organem administracji rządowej a innym organem, w tym organem jednostki samorządu terytorialnego, również w sytuacji wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej. Zwróciła uwagę, że art. 4 i art. 15 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oraz art. 22 § 2 k.p.a., jak i art. 166 ust. 3 Konstytucji RP wskazują, że spory prowadzone między organami należącymi do różnych systemów (administracja rządowa i administracja samorządowa), których przedmiotem jest właściwość organu administracji publicznej do załatwienia konkretnej sprawy, są rozstrzygane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dalej KRRiT wskazała na generalną kompetencję sądów administracyjnych do kontroli administracji publicznej wyrażoną w art. 184 Konstytucji RP oraz wytyczne wynikające z orzecznictwa NSA dotyczącego zasad postępowania w przypadku stwierdzenia luki w prawie. Następnie, odnosząc się do przedmiotu wniosku zauważyła, że KRRiT nie jest następcą prawnym Komitetu ds. Radia i Telewizji "Polskie Radio i Telewizja", gdyż zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2019 r., poz. 361), zwanej dalej u.r.t., do jej właściwości przeszły jedynie zadania w zakresie administracji państwowej przewidziane w ustawach szczególnych a nie obowiązki wynikające z decyzji administracyjnych, w tym odszkodowawczych. Zdaniem wnioskodawczyni żaden przepis szczególny nie stanowił podstawy dla w/w Komitetu, a następnie dla KRRiT, dla prowadzenia postępowania w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wnioskodawczyni podniosła, że zgodnie z art. 66 u.r.t. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie jednostki organizacyjnej Polskie Radio i Telewizja (PRTV), z dniem zarejestrowania spółek publicznej radiofonii i telewizji, o których mowa w art. 26 w zw. z art. 64 ust. 1 u.r.t., stały się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego tych spółek, a budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie PRTV, z dniem zarejestrowania spółek stały się z mocy prawa własnością tych spółek. Nabycie własności nastąpiło nieodpłatnie. W ocenie wnioskodawczyni, następcą prawnym Komitetu ds. Radia i Telewizji "Polskie Radio i Telewizja" oraz Przewodniczącego ww. Komitetu, w zakresie praw i obowiązków związanych z tymi nieruchomościami, stała się zatem spółka, która ją otrzymała. Powołując się na pismo TVP S.A. z dnia [...] stycznia 2019 r., wnioskodawczyni wskazała, że KRRiT nigdy nie dysponowała przedmiotową nieruchomością, a użytkownikiem tej nieruchomości była PRTV, a następnie Polskie Radio S.A. Następnie wnioskodawczyni wskazała, jak - w okresie od daty wydania decyzji z 1967 r. o odszkodowaniu do chwili obecnej - kształtowały się akty prawne regulujące kwestię odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Na ich podstawie wnioskodawczyni wywiodła, że organem właściwym w postępowaniu w sprawie waloryzacji odszkodowania, do którego odnosi się wniosek, jest starosta (tu: Prezydent m.st. Warszawy). Akcentując, że postępowanie w przedmiocie waloryzacji odszkodowania zainicjowane zostało pismem z 2009 r., w świetle przepisów obowiązujących w dacie jego złożenia, jak również w świetle aktualnego stanu prawnego, powinno być prowadzone przez organ właściwy, wskazany w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej u.g.n. (art. 11 w zw. z art. 132 ust. 3 i 5 tej ustawy). W odpowiedzi na wniosek Prezydent m.st. Warszawy wniósł o wskazanie KRRiT jako podmiotu właściwego do dokonania waloryzacji odszkodowania. Zaznaczył, że choć waloryzacja odszkodowania, o której mowa w art. 132 ust. 3 u.g.n. jest pochodną ustalonego odszkodowania, niemniej jednak właściwym do tej czynności jest podmiot zobowiązany do jego wypłaty. W realiach niniejszej sprawy zobowiązanym do wypłaty odszkodowania został Komitet ds. Radia i Telewizji "Polskie Radio i Telewizja". Zdaniem Prezydenta, bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że akt prawny, na podstawie którego została wydana decyzja odszkodowawcza, przestał obowiązywać. Sama decyzja pozostaje bowiem w obiegu prawnym i wywiera określone skutki prawne. To z kolei oznacza, że w takim wypadku Prezydent nie będzie podmiotem właściwym do wydania decyzji waloryzacyjnej, gdyż nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 132 ust. 3 u.g.n. Prezydent, powołując się na postanowienie NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 203/11 wskazał, że koniecznym jest rozróżnienie organu właściwego w przedmiocie wydania decyzji o odszkodowaniu oraz organu właściwego do wydania decyzji waloryzacyjnej, którym pozostaje podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie stwierdzić przyjdzie, że spór w niniejszej sprawie jest sporem kompetencyjnym pomiędzy państwowym organem konstytucyjnym – Krajową Radą Radiofonii i Telewizji (art. 213 i nast. Konstytucji RP i art. 5 u.r.t.) a organem jednostki samorządu terytorialnego – Prezydentem m.st. Warszawy (art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy; art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a). Nie budzi przy tym wątpliwości, że KRRiT nie jest organem administracji rządowej, zaś Prezydent m.st. Warszawy jest organem jednostki samorządu terytorialnego bez względu na rodzaj wykonywanych zadań. Gdyby nawet uzależnić status Prezydenta m.st. Warszawy od rodzaju wykonywanych przez ten organ zadań (zob. co do statusu starosty w sporze kompetencyjnym: postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OW 116/17 i powołane w nim dalsze orzeczenia NSA), to i tak pozostawałoby to bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie z uwagi na wywiedzione w dalszej części motywy. Mając tak ukształtowany spór, rozważenia wymagało w pierwszej kolejności, czy jego rozpoznanie mieści się w kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Żaden bowiem przepis szczególny nie wskazuje tego Sądu jako właściwego do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy konstytucyjnym organem Państwa, niebędącym organem administracji rządowej, a organem jednostki samorządu terytorialnego. Żaden też przepis nie wskazuje innego sądu ani organu właściwego do rozstrzygnięcia takiego sporu. Przypomnieć w tym miejscu wypadnie, że art. 166 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje sądy administracyjne jako właściwe do rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej. Konsekwentnie w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), ustawodawca wskazał, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Podobnie art. 4 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Taki zakres kognicji rozstrzygania sporów kompetencyjnych znajduje też potwierdzenie w art. 22 § 2 k.p.a. Z kolei z art. 189 Konstytucji RP wynika kognicja Trybunału Konstytucyjnego do rozstrzygania sporów kompetencyjnych wyłącznie pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa. Z uwagi na charakter sporu (spór kompetencyjny) nie znajdą też zastosowania przepisy dotyczące sporów o właściwość, w tym art. 22 § 1 pkt 8 k.p.a. Pomimo tak zarysowanej sytuacji prawnoustrojowej, nie do pogodzenia z zasadą praworządnego państwa prawa byłoby pozostawienie zawisłego sporu w próżni. Zgodzić się przyjdzie z prezentowanym w uzasadnieniu wniosku poglądem, że taka luka prawna nie tylko może lecz wręcz powinna zostać wypełniona poprzez bezpośrednie zastosowanie Konstytucji. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że stanowi ona inaczej. Oznacza to, że sądy dysponują kompetencją do oparcia swojego rozstrzygnięcia wprost na przepisie konstytucyjnym. Co więcej, sądy powinny to czynić w przypadku, gdy jest to konieczne dla prawidłowego wymierzenia sprawiedliwości, czyli wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Jest to podstawowa funkcja ustrojowa sądów (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Kompetencja sądów do bezpośredniego zastosowania Konstytucji aktualizuje się między innymi w sytuacji, gdy sąd dostrzega lukę w przepisach prawa, wynikającą z zaniechania ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14). Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. W doktrynie wskazuje się, że rozstrzyganie sporów kompetencyjnych stanowi element sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej (zob.: M. Masternak-Kubiak w: Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 1. Komentarz. LEX, 2009; T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 1. Komentarz, wyd. VI. Wolters Kluwer, 2016). Jakkolwiek w art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie został wymieniony spór kompetencyjny, w którym jednym z organów byłby organ konstytucyjny niebędący organem administracji rządowej, jednakże spór taki mieści się w zakresie sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 184 Konstytucji RP. To z kolei daje podstawę do przyjęcia, że wniosek w niniejszej sprawie jest dopuszczalny i podlega rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem na gruncie p.p.s.a. to właśnie ten Sąd jest właściwy do rozpoznawania sporów kompetencyjnych (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przechodząc zatem do istoty sprawy przypomnieć przyjdzie, że przedmiotem negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy KRRiT a Prezydentem m.st. Warszawy jest kompetencja organów w sprawie waloryzacji odszkodowania za nieruchomość, przyznanego decyzją Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1967 r. Przedmiotowa nieruchomość została przejęta w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i przekazana na rzecz Komitetu ds. Radia i Telewizji "Polskie Radio i Telewizja" w Warszawie pod inwestycję. Komitet ten był również jednostką zobowiązaną do zapłaty odszkodowania, co wynika wprost z pkt 3 decyzji z dnia 19 września 1967 r. Na gruncie niniejszej sprawy ustalenie wysokości i sposobu wypłaty przedmiotowego odszkodowania nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), która nie przewidywała wówczas mechanizmu waloryzacji. Z konstytucyjnie umocowanej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są, co do zasady, stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w tym też dniu. Ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej sprawia, że wniosek następców prawnych byłych właścicieli z dnia [...] czerwca 2009 r. o waloryzację odszkodowania, podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy u.g.n., która w art. 132 ust. 3 przewiduje taką właśnie waloryzację. Nie oznacza to wstecznego działania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż chodzi o zobowiązanie istniejące w dniu jej wejścia w życie, które nie ulega przedawnieniu (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1083/14 i poprzedzający go wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1483/13 - w części, w jakiej stał się prawomocny; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 412/15). Niezależnie od pozostałych regulacji prawnych, jakie obowiązywały w przedmiocie wywłaszczania nieruchomości w okresie od daty wydania decyzji z 1967 r. o odszkodowaniu do chwili obecnej, nie ulega wątpliwości, że na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 19 września 1967 r., Komitet ds. Radia i Telewizji "Polskie Radio i Telewizja" w Warszawie został zobowiązany do wypłaty orzeczonego tą decyzją odszkodowania (pkt 3 decyzji). Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o Komitecie do Spraw Radia i Telewizji "Polskie Radio i Telewizja" (Dz. U. Nr 54, poz. 307), Komitet ten działał przy Radzie Ministrów i był centralnym organem administracji państwowej w sprawach radiofonii i telewizji dla powszechnego odbioru. Niezależnie od panującej wówczas zasady jednolitej własności państwowej, Komitet jako organ administracji państwowej miał legitymację do bycia podmiotem praw i obowiązków, w tym nabytych lub nałożonych w drodze decyzji administracyjnych. Potwierdzeniem tej swoistej zdolności prawnej Komitetu jest przepis art. 68 ust. 1 u.r.t., zgodnie z którym "na spółki przechodzą z mocy ustawy uprawnienia i obowiązki Komitetu i PRTV wynikające z decyzji administracyjnych". Do takich obowiązków zaliczyć przyjdzie również obowiązek wypłaty odszkodowania określony w decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 19 września 1967 r. Waloryzacja odszkodowania, o której mowa w art. 132 ust. 3 u.g.n. jest niewątpliwie pochodną ustalonego odszkodowania, a właściwym do tej czynności jest nie organ ustalający odszkodowanie, ale podmiot zobowiązany do jego zapłaty (por. postanowienie NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 203/11). Skoro zatem podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania był Komitet do Spraw Radia i Telewizji "Polskie Radio i Telewizja", którego obowiązki z mocy art. 68 ust. 1 u.r.t. przeszły na spółki, o których mowa w art. 26 ust. 2 i 3 tej ustawy, to podmiotem zobowiązanym do waloryzacji przedmiotowego odszkodowania w rozumieniu art. 132 ust. 3 u.g.n., będzie spółka, która przejęła obowiązki Komitetu, względnie jej następca prawny. Nie mieści się przy tym w granicach niniejszego postępowania ustalenie, która konkretnie spółka będzie tym podmiotem. To ustalić winien w postępowaniu wyjaśniającym organ, do którego wpłynął wniosek o waloryzację przy współudziale innych organów, które są w posiadaniu stosownej wiedzy i dokumentów. Wskazać na koniec należy, że zgodnie z art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór kompetencyjny poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie jest to możliwe, gdyż ani KRRiT, ani Prezydent m.st. Warszawy, tj. żaden z organów biorących udział w niniejszym postępowaniu sądowym, nie jest jednostką właściwą do waloryzacji przedmiotowego odszkodowania. Z tych względów wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podlegał oddaleniu na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl