II OSK 704/20

Dnia 28 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1291/19 w sprawie ze skargi D. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1291/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi D. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania: 1) stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności; 2) bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznał od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości [...] zł ([...] tysięcy złotych); 4) oddalił skargę w pozostałym zakresie; 5) zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z [...] czerwca 2019 r. D. D. wniósł do WSA w Warszawie skargę na bezczynność oraz niezałatwienie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w terminie jego odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. o odmowie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Polski. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia mu akt; 2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli zostanie on wydany przez organ po wniesieniu skargi; 3. przyznanie mu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w tym przepisie; 4. zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości skarżący uzasadnił tym, że oczekuje na załatwienie sprawy od kilkunastu miesięcy, w którym został pozbawiony możliwości wykonywania pracy w pełnym wymiarze i zarobkowania w pełnej wysokości. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania go do rozpatrzenia odwołania, o stwierdzenie, że prowadzenie w sprawie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o oddalenie wniosków o wymierzenie mu grzywny i o zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej, a także o oddalenie wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w zakresie zastępstwa procesowego przez radcę prawnego. Z ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...] odmówił D. D. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu [...] lutego 2018 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło odwołanie D. D. od powyższej decyzji. Akta z odwołaniem wpłynęły do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] lutego 2018 r. W dniu [...] grudnia 2018 r. do organu II instancji wpłynął wniosek odwołującego się o udzielenie informacji o stanie sprawy. Pismem z [...] grudnia 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zawiadomił stronę i jej pełnomocnika, że załatwienie sprawy nastąpi nie później niż do [...] lutego 2019 r. z powodu znacznej ilości rozpatrywanych odwołań. W piśmie z [...] marca 2019 r., w związku z upływem wyznaczonego terminu zakończenia sprawy, pełnomocnik strony zwróciła się o udzielenie informacji na temat wydanej w sprawie decyzji. Dnia [...] maja 2019 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło ponaglenie cudzoziemca, reprezentowanego przez radcę prawnego, w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, tj. nierozpoznaniem odwołania od decyzji Wojewody [...]. Następnie [...] czerwca 2019 r. D. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz niezałatwienie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w terminie jego odwołania od decyzji z [...] stycznia 2018 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i orzekł o udzieleniu D. D. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem, rozpoznając skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, orzekł jak podano we wstępie uzasadnienia. W skardze kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a. poprzez zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, która w ocenie Sądu I instancji ma na celu zrekompensowanie strat finansowych poniesionych przez Cudzoziemca w trakcie oczekiwania na udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, przejawiających się brakiem możliwości wykonywania tej pracy, co zostało zasugerowane przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna doprowadzić do wniosku, że cudzoziemiec przez cały okres oczekiwania na udzielenie przedmiotowego zezwolenia wykonywał pracę i otrzymywał z tego tytułu stosowne wynagrodzenie, a tym samym nie wystąpiła po jego stronie żadna szkoda; 2. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ustalonej na podstawie kwot podanych w oświadczeniu pracodawcy z dnia [...] sierpnia 2017 r., z którego wynika, że ww. wynagrodzenie całościowe dotyczy okresu od dnia [...] maja 2017 r. do dnia [...] lipca 2017 r. przy jednoczesnym wskazaniu przez Sąd, iż kwoty te odnoszą się do okresu bezpośrednio przed złożeniem przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy wniosek ten został złożony przez Skarżącego w dniu [...] kwietnia 2017 r. a wskazana w ww. oświadczeniu kwota wynagrodzenia zasadniczego stanowiąca podstawę tego wyliczenia jest kwotą brutto zaś pozostała kwota dodatków nie jest określona jako brutto lub netto; 3. art. 200 § 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a poprzez uznanie, że brak jest przesłanek uzasadniających odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz strony lub też ich miarkowania, pomimo że przed Sądem I instancji toczy się wiele spraw Cudzoziemców reprezentowanych przez r.pr. D. K., podczas gdy prawidłowa ocena całokształtu okoliczności oraz faktu, że ww. pełnomocnik reprezentuje cudzoziemców w około [...] sprawach ze skarg na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz w jeszcze większej ilości spraw na bezczynność Wojewody [...], a skargi te wnoszone są na jednym szablonie i sporządzane są niestarannie, a ich treść w większości przypadków jest sprzeczna ze stanem faktycznym sprawy, zaś nakład pracy r.pr. D. K. jest znikomy, powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku odmiennego tj., uznania że w niniejszej sprawie zasadnym jest odstąpienie od zasądzania ww. kosztów ewentualnie, że zasadnym jest ich miarkowanie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części co do pkt 3 i 5 oraz o oddalenie skargi w tym zakresie albo ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części co do pkt 3 i 5 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od Skarżącego na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie stronie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny i może być orzeczone tylko w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawodawca nie przewidział przy tym kryteriów orzekania w tym zakresie. Określił jedynie górną granicę do jakiej grzywna lub suma pieniężna mogą być zasądzone. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości do wartości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Maksymalna wysokość sumy pieniężnej, o jaką wnioskował skarżący, wynosiła 22.925,15 zł. Zaskarżonym wyrokiem Sąd przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości [...] zł i odstąpił od wymierzenia grzywny. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17; z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17; wszystkie cytowane orzeczenia dostępne w CBOIS). Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody. Suma pieniężna określona w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie może być traktowana jak odszkodowanie. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 k.c. (wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 490/17; z 14 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 111/19 oraz z 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19). Przyznana kwota pieniężna jest zatem swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wynika, że bezczynność w wydaniu decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę miała negatywny wpływ na możliwość wykonywania pracy zarobkowej w pełnym wymiarze. Sąd uznał, że bezczynność organu negatywnie wpłynęła na możliwość pracy zarobkowej. W skardze do Sądu cudzoziemiec uzasadnił wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej wskazując, że "długi okres oczekiwania na załatwienie sprawy pozbawił go możliwości wykonywania pracy w pełnym wymiarze i zarobkowania w pełnej wysokości". Trafnie natomiast podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nieprawidłowo powiązał osiągnięte dochody z okresem bezpośrednio poprzedzającym wystąpienie z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wadliwość tego ustalenia nie uzasadnia jednak uwzględnienia wniosku skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku, gdyż nie ma ona istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem wskazać, że zarówno w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, jak i w zakresie wysokości sumy pieniężnej, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a nadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skoro zasadniczy cel, jakim było wydanie decyzji ostatecznej został zrealizowany dopiero w dniu [...] czerwca 2019 r., a zatem po 16 miesiącach od wpływu odwołania do organu, pomimo miesięcznego ustawowego terminu do rozpoznania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a), to suma pieniężna wynosząca [...] zł jest odpowiednia, zważywszy, że jej maksymalna wysokość, która mogłaby zostać przyznana w sprawie byłaby ponad czterokrotnie wyższa. Nie można podzielić zarzutu nieodstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania lub brak miarkowania tych kosztów. Zarzut ten strona uzasadniła faktem prowadzenia przez pełnomocnika wielu podobnych spraw. Podkreślenia wymaga, że sam fakt specjalizacji pełnomocnika w określonego rodzaju sprawach nie jest podstawą do miarkowania kosztów postępowania. Nie jest to również podobna sytuacja do takiej, w której ten sam pełnomocnik prowadzi kilka spraw w imieniu tej samej strony postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.