I GSK 1585/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miasto [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1548/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasto [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie skargi na bezczynność wierzyciela 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz Gminy Miasto [...] 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1548/19, oddalił skargę Gminy Miasto [...] (dalej: "skarżąca", "Gmina") na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: "organ", "Minister") z [...] lipca 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] ("organ pierwszej instancji") z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie uznania skargi na bezczynność wierzyciela za bezzasadną. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] marca 2014 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zobowiązał w pkt II decyzji między innymi K. K., M. K. i I. K. do zwrotu, w odpowiednich częściach, Gminie Miasto [...] odszkodowania za zwróconą nieruchomość. Dyrektor Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] pismem z 9 marca 2017 r. wystąpił do Starosty [...] o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec wyżej wymienionych osób w związku z nieuiszczeniem przez zobowiązanych na rzecz Gminy Miasto [...] odszkodowania za zwróconą nieruchomość. Starosta [...] postanowieniem z 18 kwietnia 2017 r., na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a, ze względu na to, że zobowiązani nie spełnili warunku wynikającego z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest nie zwrócili odszkodowania za zwróconą nieruchomość. Na to postanowienie Starosty [...] nie zostało złożone zażalenie, wobec czego stało się ono ostateczne. Gmina Miasto [...] złożyła u Wojewody [...] dwa podania. We wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia 18 kwietnia 2017 r. wskazała, że Starosta [...] nie miał podstawy prawnej do wydania takiego postanowienia, bowiem jako wierzyciel sam nie wszczyna żadnego postępowania a wystawienie tytułu wykonawczego nie jest poprzedzone żadnym postępowaniem rozpoznawczym. W drugim piśmie z dnia 6 czerwca 2017 r. Gmina Miasto [...] złożyła skargę na bezczynność Starosty [...] jako wierzyciela, który jest uprawniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku pieniężnego wynikającego z decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. o zwrocie nieruchomości. Postanowieniem z 8 sierpnia 2017 r. Wojewoda [...] uznał skargę Gminy [...]na bezczynność Starosty [...] za niezasadną. Zdaniem organu pierwszej instancji w sprawie nie doszło do bezczynności, ponieważ wniosek Dyrektora Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] został rozpatrzony, a postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, które zakończyło postępowanie jest ostateczne. Pismem z 16 sierpnia 2017 r. Gmina Miasto [...] wniosła zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z 8 sierpnia 2017 r. Zdaniem skarżącej postanowienie Wojewody [...] jest przedwczesne, gdyż Gmina Miasto [...] złożyła w tym samym czasie wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 z późn. zm., dalej "u.p.e.a.") jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wskazanego w decyzji, to wyłącznie wierzyciel może i powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Minister powołał się na przepis art. 18 u.p.e.a., według którego, jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Organ stwierdził, że według przepisów k.p.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, że wniosek Dyrektora Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] z [...] marca 2017 r. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w związku z nieuiszczeniem przez zobowiązanych na rzecz Gminy Miasto [...] odszkodowania za zwróconą nieruchomość wpłynął do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 15 marca 2017 r. Natomiast w dniu 18 kwietnia 2017 r. Starosta [...] wydał postanowienie, w którym na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanych. Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że wobec rozpatrzenia wniosku Dyrektora Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] z 9 marca 2017 r. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego i wydania w sprawie ostatecznego postanowienia z 18 kwietnia 2017 r. brak jest podstaw do uznania, że Starosta [...] pozostaje w bezczynności. Natomiast odnosząc się do zarzutu przedwczesnego wydania przez Wojewodę [...] postanowienia z [...] sierpnia 2017 r. z uwagi na złożony przez skarżącą wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [...] z 18 kwietnia 2017 r. Minister wskazał, że postanowienie z 18 kwietnia 2017 r. jest ostateczne i prawomocne, a także funkcjonuje w obrocie prawnym. Na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 2 lipca 2019 r. Gmina Miasto [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że zaskarżone postanowienie jest przedwczesne oraz że swoim działaniem organ zmierza do utrwalenia bezprawnego stanu, jakim jest brak podjęcia przez wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym czynności zmierzających do wyegzekwowania dla Gminy Miasto [...] przysługujących jej należności pieniężnych wynikających z ostatecznej i prawomocnej decyzji Starosty [...] z [...] marca 2014 r. Według skarżącej Wojewoda [...] nie rozstrzygnął spraw w prawidłowej kolejności. Najpierw postanowieniem z 8 sierpnia 2017 r. uznał skargę na bezczynność wierzyciela za niezasadną a następnie postanowieniem z 6 listopada 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia 18 kwietnia 2017 r. W sprawie zażalenia na postanowienie z 6 listopada 2017 r. Minister nie robi nic, co spowodowało złożenie nierozstrzygniętego do dnia złożenia skargi do WSA ponaglenia na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając oddalenie skargi stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie jest niezwykle istotne, że na pismo skarżącej z 9 marca 2017 r., którym to zwrócono się do Starosty [...] jako wierzyciela, o podjęcie czynności egzekucyjnych w związku z nieuiszczeniem przez zobowiązanych na rzecz Gminy Miasto [...] odszkodowania za zwróconą nieruchomość, Starosta [...] ostatecznym postanowieniem z 18 kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Sąd pierwszej wskazał, że Gmina Miasto [...], oprócz złożenia do Wojewody [...] wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia 18 kwietnia 2017 r. oraz skargi na bezczynność wierzyciela, skierowała w dniu 7 czerwca 2017 r. do Starosty [...] pismo, z którego wynika, że jedna z zobowiązanych osób dokonała w dniu 23 maja 2017 r. zaległej wpłaty. W związku z tym skarżąca poinformowała wierzyciela o modyfikacji swojego żądania odnośnie do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Według Sądu pierwszej instancji brak jest podstawy do uwzględnienia skargi, bowiem pismo z dnia 9 marca 2017 r., skierowane do Starosty [...] o podjęcie czynności egzekucyjnych wobec trojga zobowiązanych w związku z nieuiszczeniem przez nich na rzecz Gminy Miasto [...] odszkodowania za zwróconą nieruchomość, znalazło swoje zakończenie w postaci postanowienia z 18 kwietnia 2017 r., wydanego w oparciu o art. 61a k.p.a. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że w sprawie zaszła istotna zmiana w stanie faktycznym, albowiem – jak wynika z treści pisma skarżącej z dnia 7 czerwca 2017 r. - ewentualne postępowanie egzekucyjne powinno być prowadzone wobec K. K. i M. K., gdyż jedna z zobowiązanych, to jest I. K.-Z., w dniu 23 maja 2017 r. dokonała wpłaty na rzecz skarżącej. Tym samym – w ocenie Sądu pierwszej instancji – Gmina winna była złożyć ponowny wniosek do Starosty [...] o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie według Sądu pierwszej instancji Starosta [...] nie pozostawał w bezczynności, albowiem wydał postanowienie z 18 kwietnia 2017 r., które - choć wadliwe - zostało wydane w odpowiedzi na wniosek skarżącej z 9 marca 2017 r. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem skargi nie jest postanowienie Starosty [...] z dnia 18 kwietnia 2017 r. i nie może oceniać oceny zgodności z prawem tego postanowienia. Natomiast skarga skarżącej złożona na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, nie była zasadna, gdyż Starosta nie pozostawał w bezczynności. Gmina Miasto [...] złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez takie sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że jest ono wewnętrznie sprzeczne, nie odnosi się do istoty sprawy a nadto zawiera sformułowanie, które trudno jest jednoznacznie zinterpretować (który organ wszczyna postępowanie egzekucyjne); 2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi i zaakceptowanie jako prawidłowego ustalenia przez zaskarżony organ stanu faktycznego, podczas gdy organ nie ustalił i nie wziął pod uwagę przy wydawaniu swojego postanowienia z dnia 2 lipca 2019 r., że przed nim samym toczy się postępowanie zażaleniowe w sprawie stwierdzenie nieważności postanowienia wierzyciela o odmowie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego wynik wpływał na rozstrzygnięcie sprawy o to czy ten wierzyciel pozostaje w bezczynności; 3. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak zawieszenia postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania administracyjnego trwającego przed Ministrem Inwestycji i Rozwoju w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wierzyciela, to jest postanowienia Starosty [...] z 18 kwietnia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania egzekucyjnego; 4. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6 § 1 i 1b u.p.e.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi i uznanie, że nie pozostaje w bezczynności wierzyciel, który mimo posiadania wiedzy mogącej wskazywać, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku nie podejmuje działań informacyjnych wobec zobowiązanego zmierzających do dobrowolnego wykonania obowiązku ani nie wykonuje czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych a zamiast tego wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. 5. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi i przyjęcie, że wierzyciel jest związany informacją pozyskaną od beneficjenta obowiązku co do tego czy i w jakim zakresie zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w skardze kasacyjnej w odniesieniu do każdego z zarzutów. W szczególności uzasadniając zarzut sformułowany w punkcie 4 skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że art. 6 u.p.e.a. wyznacza zakres kompetencji wierzyciela na etapie przed wystawieniem tytułu wykonawczego i nie ma w nim możliwości odmowy wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z § 1 i § 1b tego przepisu w przypadku, gdy wierzyciel otrzymuje informację, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku może najpierw podejmować działania informacyjne wobec zobowiązanego zmierzające do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku a następnie, w razie nienakłonienia zobowiązanego do wykonania obowiązku, podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Według skarżącej Starosta [...] nie wykonał żadnych z tych czynności ani nawet działań informacyjnych. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ w terminie wynikającym z tego przepisu nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ usprawiedliwione są niektóre z jej zarzutów. W związku z treścią zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca wskazała, że zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o podstawy przewidziane w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 2966/17 - dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Odnosząc powyższe do kwestionowanego orzeczenia należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, jak również z jakiej przyczyny Sąd uznał skargę za bezzasadną. Kluczowe w argumentacji Sądu pierwszej instancji jest stwierdzenie, że Starosta [...] nie pozostawał w bezczynności, ponieważ wydał postanowienie z 18 kwietnia 2017 r. - w odpowiedzi na wniosek skarżącej z 9 marca 2017 r. Ocena prawidłowości przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej a także wskazywane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprzeczności w rozważaniach prawnych, nie mogą prowadzić do uznania zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. za skuteczny, ponieważ nie można zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny stanu faktycznego sprawy oraz motywacji prawnej orzeczenia. Usprawiedliwiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6 § 1 i § 1b u.p.e.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku a także zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji postanowień organów obydwu instancji wynika, że okolicznością przesądzająca o uznaniu, że Starosta [...] nie dopuścił się bezczynności jako wierzyciel w podejmowaniu czynności, o których mowa w art. 6 § 1 u.p.e.a., a więc czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jest wydanie przez niego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania egzekucyjnego w reakcji na wniosek Gminy Miasto [...] o wszczęcie tego postępowania, ze wskazaniem jako podstawy takiego postanowienia przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Wprawdzie nie zostało to jasno wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednak z uzasadnienia zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju wynika, że kwestia bezczynności wierzyciela została oceniona z odwołaniem się, na podstawie art. 18 u.p.e.a., do reguł przewidzianych w przepisach k.p.a. W szczególności z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezczynność ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W związku z tym wydanie postanowienia z 18 kwietnia 2017 r. przez Starostę [...], będące wyrazem załatwienia sprawy, niezależnie od oceny przez Sąd pierwszej instancji, że postanowienie (załatwienie sprawy) było nieprawidłowe, zostało uznane za okoliczność wystarczającą do stwierdzenia braku bezczynności wierzyciela. Jednak ocena kwestii bezczynności wierzyciela w wyżej przedstawiony sposób jest nieprawidłowa. Skarga na bezczynność wierzyciela przewidziana w art. 6 § 1a u.p.e.a. jest instytucją szeroko rozumianego postępowania egzekucyjnego w administracji, mającą szczególne znaczenie na etapie przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w ścisłym znaczeniu (to jest postępowania, w którym organ egzekucyjny stosuje egzekucję), jako jedna z gwarancji procesowych realizacji przez wierzyciela zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej. Bezczynność wierzyciela polega na tym, że nie podejmuje on czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego albo działań informacyjnych zmierzających do dobrowolnego wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Wierzyciel jest bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do wykonania obowiązku, i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego oraz - jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym - nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a jeżeli jest jednocześnie organem egzekucyjnym, nie wszczyna z urzędu postępowania egzekucyjnego w ścisłym znaczeniu. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego również może być uznane za bezczynność, w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.e.a. Przedstawione zdefiniowanie bezczynności wierzyciela pozwala stwierdzić, że pojęciu temu nie można nadać takiego samego znaczenia w jakim jest ono używane w przepisach k.p.a. Taki pogląd wyrażony został także w piśmiennictwie (por. M. Masternak w: System prawa administracyjnego procesowego Administracyjne postępowanie egzekucyjne i zabezpieczające. Tom III, część 1. Zagadnienia ogólne. Wolters Kluwer, Warszawa 2020, str.286). Zastosowanie reguł, według których ocenia się bezczynność na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 w związku z art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a. nie jest możliwe nawet odpowiednio ze względu na odmienność instytucji bezczynności wierzyciela przewidzianej w art. 6 § 1a u.p.e.a. oraz bezczynności organu, przewidzianej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W szczególności ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa terminów podejmowania przez wierzyciela poszczególnych czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych ani działań informacyjnych zmierzających do dobrowolnego wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Ze względu na wskazaną odmienność tych instytucji także podjęcie przez wierzyciela czynności, na przykład w reakcji na wniosek podmiotu zainteresowanego wykonaniem obowiązku, nie zawsze będzie chroniło wierzyciela przed zarzutem bezczynności. W szczególności wierzyciel będzie bezczynny, jeżeli okaże się, że czynność przez niego podjęta nie zmierza do zastosowania środków egzekucyjnych, mimo że w rzeczywistości, wbrew stanowisku wierzyciela, istnieje prawny obowiązek prowadzenia egzekucji administracyjnej, który nie został wyłączony trwale lub czasowo w określonych okolicznościach faktycznych sprawy. Wszystkie okoliczności istotne dla oceny, czy wierzyciel pozostaje w bezczynności mogę być oceniane w ramach rozpoznawania wniesionej na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a. skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W ramach tego postępowania oceniana jest także zasadność niepodjęcia działań informacyjnych zmierzających do dobrowolnego wykonania obowiązku przez zobowiązanego. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie jest przeszkodą do oceny, czy w sprawie zachodzi bezczynność wierzyciela. Jak wcześniej wyjaśniono samo wydanie takiego postanowienia nie chroni wierzyciela przed zarzutem bezczynności, ponieważ wśród kryteriów oceny bezczynności wierzyciela nie ma ustalenia, czy sprawa została załatwiona w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Bezczynność wierzyciela ocenia się tylko na podstawie tego czy w okolicznościach faktycznych sprawy ma on obowiązek doprowadzenia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego lub wszczęcia tego postępowania z urzędu i czy w związku z tym podejmował czynności, o których mowa w art. 6 § 1 i § 1b u.p.e.a. Dodać należy, że w rozpoznawanej sprawie Starosta [...] występuje w podwójnej roli, to jest wierzyciela będącego równocześnie organem egzekucyjnym. Wydanie przez niego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania egzekucyjnego z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu tego postanowienia nie przesądza o zakresie badania sprawy w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność wierzyciela. Okoliczności, które były podstawą odmowy wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania egzekucyjnego mogą być ocenione przez organ rozpoznający skargę na bezczynność wierzyciela pod kątem tego, czy rzeczywiście wyłączają stale lub czasowo prowadzenie egzekucji. Samo postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania egzekucyjnego może być ocenione, jeżeli będzie do tego podstawa, jako niepodjęcie przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, mimo prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji. Nie stoi temu na przeszkodzie, niezależnie od oceny prawidłowości postanowienia, jego ostateczny charakter. Postępowanie egzekucyjne może być bowiem wszczęte w każdej chwili, jeżeli są do tego podstawy, a wcześniejsza odmowa wszczęcia postępowania w formie postanowienia, nie stwarza powagi rzeczy rozstrzygniętej. W tych okolicznościach bezzasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące pominięcia, że nadal toczy się postępowanie z zażalenia na postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania egzekucyjnego (punkt 2 skargi kasacyjnej) oraz zaniechania zawieszenia z tej przyczyny postępowania przed sądem administracyjnym (punkt 3 skargi kasacyjnej). Z przyczyn, które wcześniej przedstawiono kwestia, że istnieje w obrocie ostateczne postanowienie Starosty [...] o odmowie wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz ewentualne stwierdzenie jego nieważności lub odmowa tego stwierdzenia nie ma żadnego znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność wierzyciela. Uzasadniony jest sformułowany w punkcie 5 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6 § 1 u.p.e.a. Zmiana w stanie faktycznym, polegająca na tym, że ewentualne postępowanie egzekucyjne powinno być prowadzone wobec dwojga zobowiązanych, gdyż jedna z zobowiązanych dokonała wpłaty na rzecz skarżącej, inaczej niż wskazał Sąd pierwszej instancji, nie stwarza obowiązku skarżącej złożenia ponownego wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego i nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność wierzyciela. Wierzyciel powinien bowiem podejmować czynności z urzędu, łącznie z kontrolą wykonania obowiązku przez zobowiązanych. Do podejmowania tych czynności nie jest potrzebny żaden wniosek organu zainteresowanego wykonaniem obowiązku ani innego zainteresowanego podmiotu, a tym bardziej pochodzący od tych podmiotów wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz uchylił zaskarżone postanowienie a także postanowienie organu pierwszej instancji w celu prawidłowego rozpoznania skargi na bezczynność wierzyciela. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w stopniu, w jakim – uwzględniając charakter postępowania przed NSA – nie zachodzą wskazania co do ponownego postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem pierwszej instancji, a NSA może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez ten sąd kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i orzekł merytorycznie, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] powinien uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności w części odnoszącej się do zarzutu sformułowanego w punkcie 4 skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona od organu na rzecz skarżącej kwota 1020 zł stanowi zwrot wpisów od skargi i od skargi kasacyjnej a także opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia Sądu pierwszej instancji z uzasadnieniem (3 x 100 zł) a ponadto wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą przed Sądem pierwszej instancji (480 zł) oraz wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez radcę prawnego, który prowadził sprawę przed Sądem pierwszej instancji (240 zł). Koszty sądowe zostały zasądzone z uwzględnieniem, że zwrot kosztów postępowania kasacyjnego był przedmiotem wniosku w skardze kasacyjnej, a o zwrot kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji skarżąca wnosiła w skardze do tego Sądu. Wskazując Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii jako organ zobowiązany do zwrotu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zmiany w nazwach i zakresach działania poszczególnych ministrów od czasu wydania postanowienia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju.