III OSK 4003/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 818/19 w sprawie ze skargi D. R. na bezczynność Głównego Inspektora Pracy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 24 października 2019 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 kwietnia 2020 r. II SAB/Wa 818/19, oddalił skargę D. R. na bezczynność Głównego Inspektora Pracy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 24 października 2019 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. R. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego polegające na: 1. naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej wszystkich podniesionych przez skrzącego w skardze zarzutów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dowodów i ustaleń, które mogłyby uzasadniać oddalenie skargi oraz wobec dowolnego ustalenia, że skarżący wniósł do WSA skargę na bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Pracy w zakresie rozpatrzenia wniosku z 24 października 2019 r. (k. 89) pomimo tego, że żądanie skarżącego sprecyzowane w treści skargi dotyczy kontroli działań organu począwszy od daty 19 kwietnia 2017 r. (k. 7- 7 verte); 2. naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezajęcie się sprawą w zakresie, w jakim domagała się strona skarżąca formułując zarzuty skargi i szczegółowo opisując chronologię postępowania administracyjnego w treści uzasadnienia skargi (k. 7-8), co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia istotnych kwestii podniesionych przez skarżącego, wybiórczego rozważania zarzutów i wybiórczego dokonania oceny ich zasadności; 3. naruszeniu art. 149 § 1 i 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi pomimo, że nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, w tym w szczególności (i) nie ustalono przedmiotu żądania skarżącego dotyczącego naruszenia przepisów RODO związanego z ujawnieniem danym wrażliwych skarżącego (k. 24), (ii) nie ustalono daty od której winien być oceniany stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ zgodnie z wnioskiem wyrażonym w treści skargi (k. 7-8) jako daty 19 kwietnia 2017 r. a tylko w sposób dowolny datę tę przyjęto jako 24 października 2019 r. (iii) nie ustalono czy wszystkie podania skarżącego wymienione w treści skargi przekazane zostały do organu właściwego; 4. naruszeniu art. 149 § 1 i 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie tych przepisów co skutkować powinno przyjęciem, że w ustalonym stanie faktycznym organ pozostawał w stanie bezczynności w zakresie przekazania do organu właściwego podań skarżącego dotyczących bezpieczeństwa i higieny służby, co najmniej zaś prowadził w tym zakresie postępowanie przewlekle, jako że z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, iż skarżący pierwsze podanie złożył w dniu 19 kwietnia 2017 r. (skarga k. 7 verte) zaś aktywność organu polegająca na przekazaniu do organu właściwego miała miejsce w dniach 9 lutego 2018 r. (k. 31), 23 stycznia 2018 r. (k. 34), 15 października 2018 r. (k. 25); 5. naruszeniu art. 149 § 1 i 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 RODO i art. 7 ustawy o ochronie danych osobowych mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie tych przepisów, co skutkować powinno przyjęciem, że organ pozostawał i do dnia dzisiejszego pozostaje w stanie bezczynności (i) w zakresie ustalenia przedmiotu żądania skarżącego dotyczącego naruszenia przepisów RODO związanego z ujawnieniem danym wrażliwych skarżącego (k. 24); (ii) w zakresie przekazania podania skarżącego do organu właściwego tj. Prezesa UODO; 6. naruszeniu art. 149 § 1 i 1a i § 2 p.p.s.a. w. zw. z art. art. 71a ust. 1 i 6 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. w zw. z art. 10 i art. 13 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 13 kwietnia 2007 r. poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niezastosowanie tych przepisów co skutkować powinno przyjęciem, że Państwowa Inspekcja Pracy jest upoważniona do realizacji uprawnień kontrolno-nadzorczych w przypadku naruszenia przepisów regulujących prawa i obowiązki służb mundurowych w tym Policji w zakresie bezpieczeństwa i higieny jako, że (i) kryterium oceny stanu bezpieczeństwa i higieny służby w stosunku do policjantów stanowią przepisy działu 10 Kodeku Pracy (z uwzględnieniem włączeń sprecyzowanych w art. 71 ust. 6 ustawy o Policji) (ii) prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przysługuje, zgodnie z art. 66 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, każdemu. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, przyznanie na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Na początku poczynić należy spostrzeżenie natury ogólnej. "Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Do autora skargi kasacyjnej należy prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.)" – zob. wyrok NSA z 10.03.2023 r. III OSK 7372/21, LEX nr 3509287. W niniejszej sprawie autorka skargi kasacyjnej nie wskazuje, w ramach której podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. stawia poszczególne zarzuty. Już tylko to uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do nich, co czyni je nieskutecznymi. Nie jest bowiem możliwa ocena, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji, skoro nie jest jasne, w ramach której podstawy kasacyjnej należy oceniać poszczególne zarzuty, a tego Naczelny Sąd Administracyjny nie może się domyślać. Po drugie, tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. np. wyrok NSA z 27.06.2019 r. I FSK 934/17, LEX nr 2694714). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona. Niniejsza skarga kasacyjna nie spełnia tego wymogu, co również utrudnia, a czasami wręcz uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do stawianych zarzutów. I wreszcie, co także istotne w okolicznościach tej sprawy, zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 lit. d) p.p.s.a., pismo strony (w tym skarga), jeżeli jest pierwszym pismem w sprawie, powinno zawierać oznaczenie przedmiotu sprawy. W niniejszej sprawie przedmiot sprawy został określony jako skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Pracy. Przy tak określonym przedmiocie sprawy Sąd I instancji nie może się domyślać, że oprócz tego, co należy do kompetencji Głównego Inspektora Pracy w odniesieniu do treści składanych wniosków (rozpatrzenia wniosków), przedmiotem złożonej skargi powinna być jeszcze bezczynność w kwestii przekazania do organu właściwego tego zakresu żądań, które nie należą do rzeczowej właściwości skarżonego organu. Taki zakres bezczynności mógł być bowiem przedmiotem osobnej skargi. "Przekazanie stanowi czynność materialno-techniczną, która wprawdzie nie może podlegać odrębnemu zaskarżeniu, ale można się zastanawiać, czy bierność organu nie mogłaby zostać zakwestionowana w trybie skargi na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Ten dodany ustawą z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658) przepis stanowi obecnie podstawę do kwestionowania bezczynności w podejmowaniu czynności w toku postępowania administracyjnego" (J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 65). Natomiast w tej sprawie w oznaczeniu przedmiotu sprawy w skardze żądanie takie nie zostało wypowiedziane i nie można twierdzić, że należało je wyinterpretować z treści składanych wniosków. W takich okolicznościach zarzuty przywołane w pkt 3-5 skargi kasacyjnej, które zmierzały do tego, że w ramach niniejszej sprawy powinna zostać oceniona także ewentualna bezczynność organu w przekazaniu części żądań do organu właściwego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Natomiast z art. 71a ust. 1 ustawy o Policji jasno wynika, że "Za stan bezpieczeństwa i higieny służby w stosunku do podległych policjantów odpowiadają Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, Komendant CBZC, Dyrektor CLKP, komendanci wojewódzcy Policji, Komendant Stołeczny Policji, komendanci powiatowi (miejscy) Policji, komendanci rejonowi Policji, Komendant Wyższej Szkoły Policji i komendanci szkół policyjnych." Nie jest więc trafna teza zawarta w pkt 6 skargi kasacyjnej, że Państwowa Inspekcja Pracy jest upoważniona do realizacji uprawnień kontrolno-nadzorczych w przypadku naruszenia przepisów regulujących prawa i obowiązki służb mundurowych, w tym Policji, w zakresie bezpieczeństwa i higieny służby. Z faktu, że w sprawach bezpieczeństwa i higieny służby stosuje się odpowiednio przepisy działu dziesiątego Kodeksu pracy (ust. 6 art. 71a ustawy o Policji), nie można wyciągać wniosku o właściwości innego organu, niż te wskazane w ust. 1 tego przepisu. Sąd I instancji zasadnie przy tym przyjął, że na gruncie art. 13 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, który określa podmioty podlegające kontroli PIP, nie sposób zarzucić Głównemu Inspektorowi Pracy, że był bezczynny, czy przewlekle prowadził postępowanie w sprawie wniosku skarżącego dotyczącego kwestionowania działań przełożonych funkcjonariusza, czy szerzej prawidłowości funkcjonowania organów Policji. Główny Inspektor Pracy nie jest uprawniony do nadzoru i kontroli działań przełożonych funkcjonariusza Policji, nie był też obowiązany na gruncie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy do podjęcia na skutek wniosku skarżącego aktu administracyjnego. To zaś czyni niezasadnymi pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w tym te dotyczące bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, w ramach ustawowo określonej właściwości rzeczowej organu. Bardziej precyzyjne odniesienie się do poszczególnych zarzutów nie było zaś możliwe ze względu na ich konstrukcję, o czym była mowa na wstępie rozważań. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw (pkt 1 wyroku). Wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony (pkt 2 wyroku) ze względu na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną po upływie terminu, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a. "Art. 204 i art. 205 § 2-4 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną, przy czym konieczne jest zaznaczenie, że z uzasadnienia tej uchwały wynika, iż zasądzenie zwrotu takich kosztów jest dopuszczalne wtedy, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a., czyli w terminie 14 dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej" (wyrok NSA z 26.09.2018 r. II OSK 2309/16, LEX nr 2601722). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.