II SAB/Wa 869/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi R. Z. na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r., 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. R. Z. wystąpił do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z wnioskiem o wzruszenie decyzji Prezesa UODO z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Wskazał, że w jego ocenie uzasadnienie decyzji oraz rozpatrzenie materiału dowodowego odbyło się z naruszeniem przepisów. Podał, że w uzasadnieniu decyzji znajdują się informację niezwiązane z przedmiotową sprawą oraz powołane są dane osobowe nieznanych mu osób. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. wnioskodawca zarzucając przewlekłość i bezczynność wniósł ponaglenie do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z żądaniem rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. R. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych postępowania z jego wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o wzruszenie decyzji Prezesa UODO z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Wniósł o zobowiązanie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych do zakończenia postępowania administracyjnego zainicjowanego jego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; stwierdzenie przewlekłości przedmiotowego postępowania administracyjnego; stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. w kwocie 2.000 zł. (dwa tysiące złotych) oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 -3 k.p.a., art. 36 § 1 i 2 k.p.a. i art. 37 § 6 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie administracyjne przed Prezesem Urzędu Ochrony Danych Osobowych zostało zainicjowane jego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. doręczonym organowi w tym samym dniu. Wniosek dotyczył wzruszenia decyzji administracyjnej z dnia [...] grudnia 2018 r. o numerze [...]. Skarżący podniósł, że organ administracji nie zajął się sprawą przez ponad 11 miesięcy. W sprawie ma miejsce przewlekłość. Skarżący podał, że na skierowane do organu ponaglenie także nie otrzymał odpowiedzi. Wskazał na całkowite lekceważenie go przez organ jako strony postępowania, co uzasadnia stwierdzenie przewlekłości, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł, że o ile zgadza się, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, to nie mniej całe postępowanie winno być prowadzone z poszanowaniem innych przepisów postępowania m.in. art. 35-36 k.p.a. Skarżący wskazał, że wobec takiego działania organu, zasługuje na przyznanie sumy pieniężnej, której wysokość powinna być ustalona tak, aby zdyscyplinować organ i uniknąć podobnych zaniechań w przyszłości. Skarżący wskazał, że suma pieniężna powinna także zrekompensować mu zaniechania organu i związany z tym stres. Podkreślił, że sama sprawa nie jest skomplikowana pod względem faktycznym i prawnym oraz nie wymagała od organu nadmiernych czynności. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał m.in., że w dniu [...] października 2017 r. do Biura GIODO wpłynęła skarga R. Z. dotycząca przetwarzania jego danych osobowych przez [...] z siedzibą w [...]. Podał, że w dniu [...] lutego 2018 r. GIODO wydał decyzję administracyjną odmawiającą uwzględnienia wniosku. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. skarżący w przewidzianym prawem terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] października 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania. W dniu [...] grudnia 2018 r. Prezes UODO wydał decyzję w sprawie, która utrzymywała w mocy decyzję pierwszej instancji. Organ podał, że w dniu [...] grudnia 2018 r. skarżący złożył wniosek o wzruszenie decyzji administracyjnej z dnia [...] grudnia 2018 r. W dniu [...] listopada 2019 r. skarżący złożył ponaglenie. W dniu [...] listopada 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, skargę na przewlekłość postępowania. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wskazał, że w dniu [...] grudnia 2019 r. wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Mając powyższe na uwadze Prezes UODO wniósł o oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania. Organ odnosząc się do kwestii wzruszenia decyzji administracyjnej z dnia [...] grudnia 2018 r. wskazał, że przedłużenie terminu rozpatrywania wniosku spowodowane było koniecznością analizy sprawy, zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym, a także tym, że oryginały akt sprawy skierowane zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w celu rozpatrzenia poprzedniej skargi skarżącego. Organ dodał, że od stycznia 2019 r. do Urzędu Ochrony Danych Osobowych wpłynęło ponad 8200 skarg oraz pytań prawnych. W związku z tym wydłużeniu uległ czas potrzebny na ich rozpatrzenie. Prezes UODO podniósł, że uwzględniając powyższe okoliczności nie sposób uznać, że w sprawie miała miejsce przewlekłość postępowania i zasadne jest wymierzenie organowi grzywny. Prezes UODO podał, że nie uchylał się od rozstrzygnięcia przedstawionej przez skarżącego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna. Skarżący przed jej wniesieniem wystąpił do organu z ponagleniem. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle, a zatem dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W doktrynie przyjmuje się, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ administracji w jego toku podejmuje czynności zbędne lub też powstrzymuje się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J.P.Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013 r., str. 11). W sprawie niniejszej, nie ulega wątpliwości, że termin określony w przepisie art. 35 § 3 k.p.a. wyznaczony na rozpoznanie wniosku nie został dotrzymany. Jest bezsporne, że postępowanie z wniosku strony z dnia [...] grudnia 2018 r. nie zostało przez organ zakończone w tym czasie w wymaganej przez przepisy prawa formie. W ocenie Sądu postępowanie to prowadzone było przez organ przewlekle, a przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. Zarzuty skargi w tym zakresie są zasadne. Organ nie rozpatrzył wniosku strony o wzruszenie decyzji ostatecznej w terminie, nie wskazał przy tym żadnych okoliczności, które mogłyby zostać uznane za obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą rozpatrzenie tego wniosku w ustawowym terminie. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby organ podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie wniosku strony przez okres ponad 12 miesięcy, tj. do czasu wydania postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2018 r. Organ nie zawiadomił nadto strony przez ten czas o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Konieczność analizy sprawy, na co organ się powołał w odpowiedzi na skargę jest normalną czynnością podejmowaną przed podjęciem rozstrzygnięcia, nie stanowi zatem zdarzenia mogącego wpłynąć na czas trwania postępowania. Także wskazanie, że oryginały akt sprawy znajdowały się w Sądzie, jak również to, że od stycznia 2019 r. do Urzędu Ochrony Danych Osobowych wpłynęło ponad 8200 skarg oraz pytań prawnych, nie usprawiedliwia braku działania organu przez okres aż 12 miesięcy. Wobec wydania przez Prezesa UODO postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. na skutek rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r., Sąd nie ma podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku, o co wnosił skarżący. Z tego względu Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r., które to przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. W sprawie tej organ naruszył w sposób rażący przepis art. 35 § 3 k.p.a., jak również przepis art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.) oznacza konieczność poszanowania praw strony do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, czego w tej sprawie organ nie dopełnił. Z akt sprawy nie wynika, aby opieszałość w podjęciu rozstrzygnięcia i zakończenia postępowania była usprawiedliwiona. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej wskazania wymaga, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że instytucja sumy pieniężnej, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną – mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny, jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Suma pieniężna pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie (v. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1189/17, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3800/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Użycie przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Zaznaczyć przy tym należy że ustawodawca nie powiązał stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z obowiązkiem przyznania od organu sumy pieniężnej. W stanie faktycznym tej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej. Organ ostatecznie podjął w niniejszej sprawie działanie i rozpatrzył wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2018 r. W świetle powyższego, w stanie faktycznym tej sprawy, nie jest konieczne dyscyplinowanie organu poprzez przyznanie sumy pieniężnej. Z tych powodów Sąd nie uwzględnił żądania skargi w zakresie przyznania sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy.