II OSK 1900/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 67/20 w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 6 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 67/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu") oddalił skargę S. K. (dalej: "skarżąca") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z [...] listopada 2011 r., nr [...]. Postanowieniem tym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: "PINB") z [...] września 2019 r., nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec S. K. na podstawie tytułu wykonawczego z [...] lutego 2019 r., nr [...], mającego na celu doprowadzenie do rozbiórki budynku gospodarczego, użytkowanego jako obiekt handlowy oraz budynku garażowego obecnie również użytkowanego jako obiekt handlowy, wybudowanych na posesji przy ul. [...] we W., który to obowiązek rozbiórki wynika z decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] maca 1994 r., nr [...]. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. K., zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 56 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: a) błędne przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania egzekucyjnego, przewidzianych rzeczonym przepisem, a w szczególności podstawa z art. 56 § 1 pkt 1, podczas gdy przesłanka ta zaistniała w związku z postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 487/19) wstrzymującym wykonanie postanowienia PINB w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, b) wadliwe przyjęcie, że u.p.e.a. nie przewiduje instytucji obligatoryjnego zawieszenia postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego, podczas gdy o ile uprawnienie wierzyciela w tym zakresie stanowi odrębną przesłankę (art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), o tyle nie ma przeszkód, aby wniosek w przedmiocie każdej z pozostałych przesłanek nakreślonych rzeczonym przepisem został złożony przez zobowiązanego i w razie ziszczenia się tej przesłanki, obligował organ do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, jak w sprawie niniejszej, gdzie wniosek zobowiązanego opierał się o podstawę z art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. i powinien zostać uwzględniony, 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że rzeczony przepis k.p.a. nie znajduje odpowiedniego zastosowania do postępowania egzekucyjnego mimo odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a. i art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a., podczas gdy w orzecznictwie stanowi się, że w każdej sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zasadności zarzutów podniesionych przez stronę zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, nie tylko dopuszczalne, ale obowiązkowe jest zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej. Po pierwsze, zgodnie z art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. W realiach niniejszej sprawy egzekwowany obowiązek nakazu rozbiórki wynika z decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] maca 1994 r., nr [...]. Przywołanym w skardze kasacyjnej postanowieniem WSA we Wrocławiu z 10 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 487/19) nie wstrzymano wykonania tego obowiązku, ale wyłącznie wstrzymano wykonanie zaskarżonego w tamtej sprawie postanowienia WINB z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Po drugie, w zaskarżonym wyroku nie wyrażono poglądu, że zobowiązany nie może wnioskować o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Zasadnie natomiast w tym wyroku przyjęto, że w świetle art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a., tylko żądanie wierzyciela w sprawie zawieszenia postępowania ma charakter wiążący dla organu egzekucyjnego. Natomiast wniosek zobowiązanego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego podlega uwzględnieniu tylko wówczas, gdy organ egzekucyjny stwierdzi zaistnienie jednej z przesłanek zawieszenia tego postępowania, wskazanych w ustawie. Warto dodać, że z przywołanego przez skarżącą wyroku NSA z 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 243/08 (CBOSA) nie wynika, że wniosek zobowiązanego stanowi przesłankę zawieszenia postępowania. W orzeczeniu tym wskazano tylko, że co do zasady nie ma przeszkód, aby z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego występował obok wierzyciela także i zobowiązany. Równocześnie jednak wyjaśniono, że nie należy tego mylić z faktem, że żądanie wierzyciela jest traktowane jako jedna z podstaw zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a kwestia oceny skuteczności wniosków zgłaszanych przez zobowiązanego jest ograniczona występowaniem przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego, dozwolonych przez prawo. 3.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej odwołano się m.in. do art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Analiza istoty tego zarzutu, powiązanie go z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także treść uzasadnienia skargi kasacyjnej (k. 54 akt sądowych) wskazuje jednak bezspornie na to, że skarżącej kasacyjnie w rzeczywistości chodziło o art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Tego rodzaju sposób formułowania podstaw skargi kasacyjnej stanowi usterkę warsztatową po stronie autora tego środka prawnego, ale nie uniemożliwia jego rozpoznania w realiach niniejszej sprawy. Zgodnie z 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiednie stosowanie regulacji k.p.a., o którym mowa w art. 18 u.p.e.a., oznacza, że niektóre z jego postanowień znajdą zastosowanie wprost, inne stosować należy z modyfikacjami, a jeszcze inne w ogóle nie będą miały zastosowania. Przepisy k.p.a. na gruncie postępowania egzekucyjnego mogą być stosowane jedynie uzupełniająco w przypadkach, gdy regulacja u.p.e.a. okaże się niekompletna. Konsekwentnie, skoro u.p.e.a. zawiera samodzielne, charakterystyczne dla tego postępowania, przesłanki jego zawieszenia, wskazane w przepisach art. 56 u.p.e.a., to brak jest podstaw do stosowania w zakresie instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego przepisów art. 97 k.p.a. Co prawda w treści art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. znajduje się odesłanie do przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego, zawartych w innych ustawach, jednak celem ustawodawcy było odesłanie do uregulowań szczególnych, nie zaś k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2101/10; wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1392/13; wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2075/15, CBOSA). Innymi słowy, art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. odwołuje się do przepisów innych ustaw przewidujących wprost możliwość lub obowiązek zawieszenia postępowania egzekucyjnego (por. np. P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, teza 5 do art. 18). W realiach niniejszej sprawy oznacza to w szczególności, że organy egzekucyjne, rozpoznając wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania z uwagi na przywołane wyżej postanowienie WSA we Wrocławiu z 10 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 487/19), zwolnione były z obowiązku dokonywania ocen, czy postanowienie to może stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten nie mógł bowiem w ogóle znaleźć odpowiedniego zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym (por. np. P. Pietrasz [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, teza 4.3. do art. 56). 3.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.