II SA/Go 215/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2020r. sprawy ze sprzeciwu M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] Wójt Gminy ustalił M.S. opłatę adiacencką w wysokości 172.300 zł z tytułu wzrostu wartości, w związku z podziałem geodezyjnym, nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 17,0070 ha położonej w [...]. Decyzją Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2017 r. w.w. nieruchomość została podzielona na trzydzieści pięć działek od numeru działki [...] do numeru działki [...]. Powyższa decyzja z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] wydana została na podstawie ar. 98a ust. 1 i ust. 1a, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2018 r. poz. 2204), zwana dalej w skrócie u.g.n., w związku z uchwałą Rady Gminy Nr XXXV/254/10 z dnia 22 marca 2010 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem geodezyjnym. W uzasadnieniu organ wskazał, że M.S. - właściciel nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 17,0070 ha położonej w [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...], wniósł o zatwierdzenie jej podziału geodezyjnego na trzydzieści pięć działek od nr [...] do numeru [...]. Celem podziału było wydzielenie terenów zabudowy rekreacji indywidualnej z dostępem do wód powierzchniowych. Podział został zatwierdzony ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2017 r. Organ wskazał, że wartość nieruchomości przed jej podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2018 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. W dniu [...] lutego 2018 r. rzeczoznawca majątkowy udzielił pisemnych wyjaśnień na uwagi złożone przez stronę do operatu szacunkowego. W związku z uwagami co do sposobu oszacowania działki nr [...] w dniu [...] kwietnia rzeczoznawca majątkowy przedłożył aneks do operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2018 r. Po zapoznaniu się z argumentami strony i po ponownym przeanalizowaniu zarzutów do operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2018 r., dla lepszej czytelności, przejrzystości i jasności materiału dowodowego rzeczoznawca wykonał i przedłożył w dniu 27 maja 2019 r. nowy operat szacunkowy uzupełniony i poprawiony, który organ przyjął jako podstawowy dowód do wydania przedmiotowej decyzji. W dniu 17 czerwca 2019 r. organ zwrócił się do rzeczoznawcy o uzasadnienie cech i podobieństw wycenianej działki nr [...] i wyboru nieruchomości podobnych ujętych w przedmiotowej wycenie. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. rzeczoznawca udzielił odpowiedzi na zapytanie organu. Natomiast w dniu 17 sierpnia 2019 r. zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie wyboru zastosowania poszczególnych metod szacowania nieruchomości, na które rzeczoznawca udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] pażdziernika 2019 r. Dalej organ wskazał, że w jego ocenie operat został sporządzony zgodnie z zasadami określania wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu jej wartości na skutek geodezyjnego podziału, zawartym w § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (DZ.U. z 2004 r. poz. 2109), dalej określane w skrócie rozporządzenim. Według operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2019 r. w wyniku geodezyjnego podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę 689.200 zł (różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem - 1.258,500 zł, a jej wartością po podziale - 1. 947,700 zł). Wobec powyższego należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości 25% wzrostu wartości nieruchomości, wynoszącą 172.300,00 zł. Od powyższej decyzji M.S. wniósł odwołanie. Zaskarżonej decyzji odwołujący się zarzucił naruszenie: art. 10 § 1, art. 7, art.8, art. 9, art. 79, art. 78 oraz art. 107 § 3 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, albo uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że w toku postępowania organ nie uwzględnił zgłoszonych przez niego wniosków do operatu szacunkowego zawartych w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. oraz innych wniosków dotyczących sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych. Nadto nie poinformowano go o oględzinach nieruchomości, które odbyły się w dniu [...] listopada 2018 r. Zdaniem skarżącego opłata adiacencka ustalona została w wyższej kwocie w operacie z dnia [...] maja 2018 r. z powodu chęci odwetu ze strony rzeczoznawcy majątkowego. Zarzucił organowi akceptację nieprawidłowego postępowania rzeczoznawcy majątkowego. Skarżący wskazał, że nie wnosi zastrzeżeń do operatu szacunkowego, bowiem nie jest wiadomym, który operat należy brać do rozważań, w operacie z dnia [...] maja 2019 r. nie ma stwierdzenia, że zastępuje on jakąkolwiek wcześniejszą wycenę. Ponadto skarżący wniósł o powołanie biegłego sądowego w zakresie wyceny nieruchomości na okoliczność stwierdzenia, które fragmenty wyceny można uwzględnić i która wycena może być uwzględniona w dalszym postępowaniu. Zdaniem skarżącego organ nie ocenił operatu szacunkowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy organ przytoczył treść art. 98a ust. 1, 1a, 1b, art. 146 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia. Dalej organ podniósł, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstawą ustalenia opłaty, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. jest operat szacunkowy z dnia [...] maja 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.C.. W ocenie Kolegium operat ten nie jest dokumentem wiarygodnym, mogącym stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz uchwały Rady Gminy. W aktach sprawy znajdują się operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego A.C., dotyczące wyceny wartości rynkowej nieruchomości gruntowych na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości - działka [...] przed podziałem i działki o kolejnych numerach od [...] do [...] - po podziale. Operat z [...] listopada 2018 r., aneks - korekta operatu szacunkowego z [...] listopada 2018 r. sporządzony [...] kwietnia 2019 r., operat szacunkowy z [...] maja 2019 r. Uzasadnienie wskazuje, że ustalając opłatę organ oparł się na operacie szacunkowym z [...] maja 2019 r. Organ nie wyjaśnił dlaczego przyjął ten dokument jako dowód w sprawie. Ponadto organ bardzo ogólnie wskazał, że operat został sporządzony zgodnie z § 41 rozporządzenia. Organ nie odniósł się do zarzutów odwołującego zgłoszonych w trakcie postępowania – pism z [...] grudnia 2019 r. i [...] marca 219 r. Kolegium wskazało, ze organ I instancji nie dokonał oceny operatu szacunkowego. Przeprowadzona przez Kolegium ocena operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2019 r. wykazała, że przyjęte do porównania nieruchomości nie wykazują cechy podobieństwa. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego cześć działki nr [...] (przed podziałem) oraz po podziale działki o numerach od [...] do [...] przeznaczone są pod tereny zabudowy indywidulanej – "ML", dz. nr [...] - tereny dróg wewnętrznych "KDW", dz. nr [...] treny wód powierzchniowych "WS". Wobec braku transakcji dotyczących nieruchomości o takim samym przeznaczeniu jak określone w planie miejscowym, dla określenia wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca wykorzystał transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dla części terenów o przeznaczeniu "ML" . Pomimo, że w ocenie rzeczoznawcy dla nieruchomości o przeznaczeniu "ML" nie odnotowano wzrostu cen transakcyjnych, to dla gruntów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną rzeczoznawca zastosował trend wzrostu o 15 %. Ze względu na inne przeznaczenie nieruchomości: tereny zabudowy rekreacji indywidualnej - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zdaniem organu odwoławczego, nie można przyjąć, że są to nieruchomości podobne w rozumieniu § 4 pkt 16 rozporządzenia. Następnie organ wskazał na inne uchybienia jakimi dotknięty jest operat szacunkowy z [...] maja 209 r., tj. brak opisu nieruchomości przyjętych do porównania, brak opisu wycenianej nieruchomości pod kątem wyczerpującej charakterystyki cech rynkowych i ich natężenia. Nadto operat zawiera wycenę działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną KDW - dz. [...]. Brak jest jednak uzasadnienia dla przyjętej metody szacowania stosownie do treści przepisów § 36 ust. 6 pkt 6 rozporządzenia. Od powyższej decyzji M.S. wniósł sprzeciw w części dotyczącej nieuwzględnienia wniosku o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania oraz nieuwzględnienia wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu i przez to niewskazanie organowi I instancji jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, tak jak na to wskazuje art. 138 § 2 kpa. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o: umorzenie postępowania, ewentualnie skierowane sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z zaleceniem umorzenia postępowania lub o skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu zgodnie z art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z datą podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, a nie jak przyjmuje organ – dopiero po uzyskaniu operatu szacunkowego. Ponieważ organ nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz nie zawiadomił o oględzinach, tym samym dopuścił się uchybień, które skutkują nieważnością postępowania, dlatego postepowanie powinno zostać umorzone. Ponadto skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji I instancji. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a. ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tyle dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co rozpatrzyć merytorycznie całość sprawy. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same obowiązki co na organie pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W tym zakresie może on zaś działać samodzielnie, bądź za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Z art. 136 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa. Na wstępie zwrócić należy uwagę, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, albo uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Jak wynika z treści odwołania skarżący zwrócił się alternatywnie – albo o wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, albo o wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. W wyniku rozpoznania odwołania organ II instancji wydał decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa. W tej sytuacji przyjdzie stwierdzić, że zaskarżoną decyzją organ II instancji uwzględnił wniosek skarżącego zawarty w odwołaniu, nie jest bowiem prawnie dopuszczalną sytuacją wydanie jednocześnie decyzji w oparciu o obydwie wyżej wymienione podstawy prawne. Dlatego sprzeciw w tym zakresie okazał się całkowicie bezzasadny. W ocenie Sądu decyzja kasacyjna w rozpatrywanej sprawie była prawidłowa, w szczególności zawiera wszystkie elementy o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 98a ust. 1,1a i 1b u.g.n., uzasadniające wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Wójt Gminy zatwierdził podział nieruchomości działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego. Decyzja ta stała się ostateczna. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia 22 marca 2010 r. Nr XXXV/254/10 stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 25 % wzrostu wartości nieruchomości. W tej sytuacji prawidłowo organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustalenie wartości nieruchomości - dz. nr [...] przed jej podziałem oraz po jej podziale oraz wyliczenie wysokości opłaty adiacenckiej. Wskazać w tym miejscu trzeba, że oględziny przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego w ramach sporządzania operatu szacunkowego nie stanowią czynności procesowej, o której mowa w art. 75 § 1 kpa. O przeprowadzeniu oględzin rzeczoznawca majątkowy nie ma obowiązku zawiadamiania stron postępowania administracyjnego. Przepis art. 75 § 1 kpa dotyczy czynności procesowych przeprowadzanych w toku postępowania przez organ prowadzący postępowanie wyjaśniające, a taką czynnością do są m.in. oględziny. W myśl art. 79 § 1 i § 2 strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Przytoczony przepis art. 79 skierowany jest do organu administracyjnego i dotyczy czynności oględzin przeprowadzonej przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, nie natomiast oględzin przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego w ramach sporządzania operatu szacunkowego. Z operatu szacunkowego sporządzonego z dnia [...] listopada 2018 r. wynika, że na skutek podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości, a wysokość opłaty adiacenckiej rzeczoznawca majątkowy wyliczył na kwotę 171, 500 00 zł. W tej sytuacji prowadzenie postępowania i wydanie w niniejszej sprawie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej było zasadne. Wskazać bowiem należy, że jak wynika z brzmienia art. 98a ust. 1 u.g.n., wydanie decyzji (a w związku z tym prowadzenie postępowania wyjaśniającego, które poprzedza jej wydanie) może nastąpić jedynie w wypadku ustalenia, że w wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła. Nadto wskazać należy, że ustalenie iż na skutek podziału nieruchomości wartość danej nieruchomości wzrosła, powoduje że postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej nie jest bezprzedmiotowe, a zatem brak jest z tego powodu podstaw do jego umorzenia. Podstawę dla ustaleń organu w zakresie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości, z której wynikać winno, czy na skutek dokonanego podziału nieruchomości doszło do zwiększenia jej atrakcyjności, a w konsekwencji również wartości. Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie: art. 80 k.p.a., nakazujący organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego; art. 7 k.p.a., który zobowiązuje do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na organie administracyjnym ciąży obowiązek wyczerpującej oceny operatu szacunkowego, który stanowi opinię rzeczoznawcy majątkowego. Jak wynika z akt administracyjnych w analizowanej sprawie sporządzony został operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2018 r., Aneks – Korekta do operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2018 r. oraz operat szacunkowy z dnia [...] maja 2019 r. Z uzasadnienia treści decyzji organu I instancji wynika, że jako podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej organ przyjął dane z operatu sporządzonego w dniu [...] maja 2019 r., jednakże organ nie uzasadnił stanowiska w tym zakresie, w szczególności nie wyjaśnił przyczyn z powodu których nie uwzględnił wcześniejszego operatu wraz z aneksem. Okoliczność ta może mieć w sprawie znaczenie, bowiem należy zauważyć, że wysokość opłaty adiacenckiej w operacie z dnia [...] listopada 2018 r. wyliczono na kwotę 171, 500 00 zł, natomiast w Aneksie – Korekcie do operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2018 r. oraz w operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2019 r. wysokość tej opłaty wyliczona na kwotę 172. 300,00 zł. Nadto wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 80 kpa organ I instancji nie przeprowadził oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2019 r., natomiast ocena omawianego dowodu przeprowadzona przez organ odwoławczy wykazała nieścisłości i wątpliwości, które należy wyjaśnić w toku dalszego postępowania. Podzielić należy stanowisko organu II instancji, zgodnie z którym rodzaj i zakres sprawy wymagającej wyjaśnienia wykracza poza normę art. 136 kpa. Biorąc pod uwagę operat z [...] maja 2019 r., zasadnicze dla sprawy znaczenie będzie miało stanowisko i wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego w zakresie przyjęcia do porównania do nieruchomości wycenianej - nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną. Rzeczoznawca majątkowy winien wskazać istniejące pomiędzy poszczególnym nieruchomościami podobieństwo. Zauważyć należy, że pod pojęciem nieruchomości podobnych należy rozumieć nie nieruchomości identyczne z nieruchomością wycenianą, ale takie, które posiadają cechy do niej zbliżone i które można ocenić przy zastosowaniu współczynników korygujących. W toku postępowania należy również uzasadnić przyjęty sposób wyceny działki nr [...] (KDW). Mając na względzie powyższe uwagi organ I instancji winien w toku postępowania wyjaśnić istniejące w sprawie wątpliwości. Przyjmując jako podstawę orzekania konkretny operat szacunkowy organ ma obowiązek przeprowadzenia dokładnej jego analizy. Wskazać przy tym należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zatem ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2068/12). A zatem zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji administracyjnych nie może być wynikiem zakwestionowania wyboru sposobu wyceny, dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 229/15). Powyższe w ocenie niniejszego składu orzekającego oznacza, że ani organy administracji publicznej orzekające w sprawie, ani sąd, nie są uprawnione do podważenia metody i sposobu wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wspomniana wyżej reguła, że organ i Sąd nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu powoduje, że w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Mając powyższe na uwadze sprzeciw jako niezasadny, na podstawie art. 151a p.p.s.a, podlegał oddaleniu.