IV SA/Po 451/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 01 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] 2. zasądza na rzecz A. Z. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. A. Z. (zwana dalej "Skarżącą") zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej niepełnosprawną matką – G. T.. Z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że Skarżąca jest osobą bezrobotną i otrzymującą rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, natomiast jej matka legitymuje się orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w K. z dnia [...] lutego 1996 r. stwierdzającym jej trwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Wójt Gminy B. (zwany dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") odmówił Skarżącej udzielenia świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2220 – obecnie: 2020 r. poz. 111, zwanej dalej "u.ś.r."). W uzasadnieniu decyzji, Wójt wskazał, że niepełnosprawność matki Skarżącej została stwierdzona w [...]. roku życia, a więc nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia. Zdaniem organu I instancji, przyznanie świadczenia jest możliwe, jeżeli niepełnosprawność powstanie nie później niż do ukończenia 18. roku życia, lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Ponadto wskazano na drugą przesłankę negatywną przyznania wnioskowanego świadczenia, a mianowicie, że Wnioskodawczyni – A. Z. ma przyznaną rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy na trwałe. Wysokość tego świadczenia od [...] marca 2019 r. wynosi [...] zł. W tej sytuacji nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W terminowo wniesionym odwołaniu Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na jej niepełnosprawną matkę. Skarżąca powołała w uzasadnieniu odwołania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji, Kolegium wyjaśniło, że bezzasadnie organ I instancji nie zastosował wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., wskazując że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe bez względu na moment powstania niepełnosprawności. Jednocześnie jednak Kolegium wskazało, że pobieranie przez Skarżącą renty, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. wyklucza przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. W terminowo wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze, Skarżąca stwierdziła, że decyzja jest nieprawidłowa, ponieważ całkowicie pominięto możliwość ustalenia różnicy wysokości świadczeń, pomiędzy rentą a świadczeniem pielęgnacyjnym. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko oraz wniosło o oddalenie jej w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., decyzje administracyjne wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta nie odpowiadają prawu. Sąd uwzględnił skargę według następującej argumentacji. Materialnoprawną podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." Świadczenie pielęgnacyjne z powołanego przepisu nie przysługuje, gdy zostanie spełniona choćby jedna z przesłanek wymienionej w ust. 5 powołanego przepisu: "Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) (uchylony); 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej." Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi poprzedzać szczegółowa analiza warunków, jakie muszą zostać spełnione łącznie. Przede wszystkim, należy zwrócić uwagę na część wspólną art. 17 ust. 1 u.ś.r., w którym ustawodawca precyzyjnie określa kto jest destynatariuszem tego świadczenia. Ustawodawca stanowi o konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1 - 4 celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie musi więc zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowa "rezygnacja", oznacza ono: "zrzeczenie się czegoś, odstąpienie od czegoś [rzeczownik]; zrzekać się czegoś dobrowolnie, odstępować od czegoś, dawać za wygraną [czasownik]" (Popularny słownik języka polskiego PWN, red. E. Sobol, Warszawa 2003, s. 846.) Zgodnie z powołaną definicją rezygnacji, wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z którego tytułu otrzymuje wynagrodzenie, przy czym wynagrodzenie należy wykładać szeroko. Z kolei, jako znaczenie słowa "podjąć" rozumie się: "przedsięwziąć, postanowić wykonywanie czegoś, zdecydowanie się na coś, wziąć coś na siebie, rozpocząć np. obowiązki, pracę, zadanie" (Popularny słownik języka polskiego PWN, red. E. Sobol, Warszawa 2003, s. 692). Część wspólna przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi o tym, że wnioskodawca nie podejmuje pracy, a więc należy wziąć pod uwagę negację powołanej definicji "podjąć", co prowadzi do wniosku, że wnioskodawca nie rozpoczyna pracy, nie decyduje się na realizację jakiegoś zadania. Pomimo tego, że przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r., niespełnienie okoliczności, o których mowa powyżej, a więc brak związku między rezygnacją z pracy tudzież jej niepodjęciem, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stanowi także przesłankę odmowy udzielenia świadczenia, która choć nie została wprost wskazana przez ustawodawcę, to jednak w wyniku dokonania wykładni funkcjonalnej, dochodzi do wyinferowania kolejnej przesłanki, która w myśl normatywnej koncepcji źródeł prawa, należy do systemu prawnego jako norma prawna wywnioskowana z innej normy prawnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga" (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2792/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Z kolei w innym wyroku, ten sam Sąd stwierdził: "Wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej" (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, zob. także wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 695/17, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją z pracy, a podjęciem się sprawowania opieki. Tylko w sytuacji, gdy przyczyną zaprzestania wykonywania pracy zarobkowej jest podjęcie się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ustawodawca przyznaje prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia; rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy" (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 940/19, CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy zwrócić uwagę na to, że organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się do kwestii rezygnacji z zatrudnienia (albo innej pracy zarobkowej), tudzież nie podejmowania pracy przez Skarżącą, jedynie przez wzgląd na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Kolegium w toku postępowania odwoławczego pominęło te okoliczności przechodząc jedynie do weryfikacji okoliczności negatywnych w zakresie przyznawania świadczenia na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Należy zatem uznać, że okoliczność, stanowiąca warunek sine qua non dla przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r. została pominięta w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie pozwala organom właściwym do orzekania w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na ustalanie przyczyn niezdolności do pracy osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Zobowiązane są one jedynie do ustalenia, na podstawie zgromadzonej dokumentacji, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność opieki (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 940/19, CBOSA). Nie jest rolą Sądu badać powyższą okoliczność, gdyż na podstawie art. 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę nad administracją publiczną, nie dokonując jednocześnie rozstrzygnięć, które mogą zastępować orzeczenia organów administracji publicznej. Z tego względu, decyzja organu II instancji nie może się ostać w obrocie prawnym. Ponadto, w niniejszej sprawie, w ocenie organu II instancji zaszła przesłanka negatywna wskazana w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a u.ś.r., ponieważ Skarżąca na podstawie wyroku Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P. Ośrodek Zamiejscowy w K. z dnia [...] grudnia 2003 r. sygn. XVII [...] otrzymuje rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. na okres 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Ogłoszenie wyroku w Dzienniku Ustaw nastąpiło 08 lipca 2019 r. W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. utracił z dniem 09 stycznia 2020 r. moc obowiązującą w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Oznacza to, że organy obydwu instancji zobowiązane były ten fakt uwzględnić. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP: "Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne." Na tej podstawie, wobec stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w części, przepis ten nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. W aktualnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części omawianego przepisu, której niekonstytucyjność została stwierdzona. Organy obydwu instancji uznawszy, że fakt otrzymywania przez Skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wyklucza przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia, w istocie odstąpiły od badania zasadniczej przesłanki, tj. niepodejmowania zatrudnienia w związku ze sprawowaną nad matką opieką. Jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że Skarżąca jest osobą bezrobotną (s. 5 uzasadnienia) to należy zaakcentować, że na podstawie art. 17 ust. 6 u.ś.r. posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, gdyż decyzje organów administracji publicznej nie odpowiadają prawu. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych Skarżącej od organu Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. we zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Należy więc wskazać, że rzeczą organu ponowne sprawę rozpoznającego będzie ustalenie czy w ogóle ziściła się przesłanka nie podejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Następnie organ rozważy czy w sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia i uzasadni swoje stanowisko w tym zakresie. W sytuacji gdy organ ustali, że przesłanka nie podejmowania zatrudnienia w związku ze sprawowaną nad matką opieką ziściła się, rzeczą organu będzie rozważenie możliwości zastosowania w okolicznościach faktycznych tej sprawy przepisów dotyczących zbiegu uprawnień, tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( t.j. Dz.U. 2018.1270), co szczegółowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przedstawił w uzasadnieniach wyroków z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. II SA/Po 662/19, z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. II SA/Po 697/19, z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. IV SA/Po 921/19, z dnia 12 marca 2020 r. sygn. II SA/Po 926/20 – a które dotyczyły skarg na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego.