II OSK 2624/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt IV SAB/Po 69/20 w sprawie ze skargi H. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r., IV SAB/Po 69/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi H. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, w pkt. 1. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do załatwienia wniosku H. S. z dnia 23 maja 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; w pkt. 2. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności; w pkt. 3. stwierdził, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. 4. oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt. 5. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego H. S. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. H. S. w dniu 23 maja 2019 r. (data stempla pocztowego) złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 11 października 2019 r. wnioskodawca uzupełnił braki formalne wniosku, stawiając się osobiście w celu złożenia odcisków linii papilarnych oraz przedkładając ważny dokument podróży. W dniu 25 marca 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia 26 marca 2020 r. skarżący został poinformowany o przesłaniu ponaglenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zawiadomienie zawiera informację, że opóźnienia w prowadzeniu postępowań z uwagi na ograniczenia kadrowe dotyczą obecnie tysięcy spraw. Dnia 23 października 2019 r. Wojewoda [...] przesłał właściwym organom wniosek skarżącego celem jego zaopiniowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], organ udzielił wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do dnia 14 kwietnia 2023 r. H. S. złożył w dniu 14 kwietnia 2020 r. skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze wniósł o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniej decyzji, stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, orzeczenie o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. tj. kwoty 22.173,00 zł, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Wojewoda wyjaśnił, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej został złożony w dniu 24 maja 2019 r. W dniu 30 września 2019 r. nawiązano kontakt telefoniczny z wnioskodawcą, wzywając go do uzupełnienia braków formalnych, po ich uzupełnieniu Wojewoda dnia 23 października 2019 r. przesłał właściwym organom wniosek celem zaopiniowania, a dnia [...] kwietnia 2020 r. wydał decyzję kończącą postępowanie. Wcześniej – 24 marca 2020 r. wnioskodawca wystąpił z ponagleniem na bezczynność. Organ podkreślił, że z jego strony nie doszło do naruszenia art. 35 k.p.a., a wnioskodawca nie podejmował działań, by uzyskać informacje o stanie swej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że skarga na bezczynność organu została nadana w dniu 14 kwietnia 2020 r. i wpłynęła do organu następnego dnia. Z kolei decyzja o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy została opatrzona datą [...] kwietnia 2020 r. Sąd I instancji zauważył także, że w odpowiedzi na skargę organ nie powołał żadnych okoliczności wskazujących na niezaistnienie bezczynności, poza zanegowaniem jej wystąpienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydanie przez organ orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, jednak nie zwalnia Sądu od orzekania, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało takiego charakteru. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynność Sąd I instancji uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie miało charakter rażący. Sąd podkreślił, ,ze dla oceny, czy w sprawie wystąpiła kwalifikowana forma bezczynności nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ administracji ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ administracji czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego brak wykazania podejmowania jakichkolwiek czynności mających na celu załatwienie sprawy przez niemal 11 miesięcy stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że stwierdzona bezczynność miała charakter rażący. W ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do zastosowania dodatkowego środka w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. W skardze nie wykazano ani nawet nie powołano żadnych okoliczności wskazujących na zaistnienie takiego uszczerbku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w części, tj. co do punktu 3, stwierdzającego, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność organu w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy bezczynność wynikała z przyczyn obiektywnych, a nie ze złej woli i celowego działania organu, a postępowanie zakończone zostało wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że bezczynność była spowodowana okolicznościami obiektywnymi. Organ zwrócił uwagę na niewystarczające (pomimo stałego ich zwiększania) zasoby kadrowe, techniczne i organizacyjne (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania), a mimo to stale rosnącą liczbę wydawanych rozstrzygnięć w rozpatrywanej kategorii spraw. Opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi nie pozwalają – w ocenie skarżącego kasacyjnie organu – na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku co do pkt. 3 i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Skarżący kasacyjnie organ wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych i o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia H. S. zezwolenia na pobyt czasowy miała charakter rażący. Skarżący kasacyjnie organ powołuje się przy tym na fakt, że bezczynność wynikała z okoliczności o charakterze obiektywnym, tj. niewystarczających zasobów kadrowych, technicznych i organizacyjnych, jak i stale rosnącej liczby wydawanych rozstrzygnięć w rozpatrywanej kategorii spraw. W dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się, że kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności lub przewlekłości organu do naruszającej prawo w sposób rażący jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (tak m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2095/14, oraz z dnia 1 marca 2016 r. w sprawie I OSK 2596/15 oba dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. Wymienia się również oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (wyroki NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15, z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2358/18, , z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2339/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ powołuje się w skardze kasacyjnej na stanowisko przedstawione przez NSA w wyroku z 12 lutego 2020 r., sygn. II OSK 3513/19 (publ. CBOSA), wywodząc, że okoliczności ww. sprawy są analogiczne jak w sprawie podlegającej obecnie rozpoznaniu przez NSA, a w którym to rozstrzygnięciu Sąd uznał, że bezczynność w rozpatrywaniu wniosku nie miała charakteru kwalifikowanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym porównanie to jest nietrafne. Przede wszystkim, jak wynika z odpowiedzi na skargę, w sprawie z wniosku H. S. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda [...] podjął pierwsze czynności w sprawie dopiero po upływie 4 miesięcy od daty wpływu wniosku do organu. Zauważyć należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że organ w istocie podjął pierwszą czynność w postaci wezwania telefonicznego z dnia 30 września 2019 r. Co prawda wnioskodawca uzupełnił braki formalne w dniu 11 października 2019 r., o czym świadczy stosowna prezentata organu na złożonych przez wnioskodawcę dowodach, niemniej nie oznacza to automatycznie wystosowania przez organ administracji wezwania do uzupełnienia braków formalnych. Organ zobligowany jest do dokumentowania każdej czynności postępowania, w drodze protokołu (w przypadku czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – art. 67 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") albo adnotacji (w przypadku czynności, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania – art. 72 § 1 k.p.a.). Jeśli organ zaniechał udokumentowania czynności postępowania, to ponosi on negatywne skutki takiego stanu rzeczy. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do domniemania podjęcia konkretnych czynności przez organ administracji, nawet jeśli organ ten wskazuje na obiektywne okoliczności związane z niedoborami kadrowymi i dużą ilością spraw. Obowiązek dokumentowania czynności postępowania administracyjnego ma bowiem charakter bezwzględny. W razie zaniechania wykonania tego obowiązku należy uznać, że czynność nie została przez organ administracji podjęta. Niezależnie od powyższego nie może ujść uwadze, że wniosek cudzoziemca wpłynął do organu 24 maja 2019 r., a wnioskodawca miał zostać wezwany do uzupełnienia jego braków formalnych dopiero 30 września 2019 r., czyli po upływie 4 miesięcy. Tymczasem w sprawie o sygn. akt II OSK 3513/19, na które to orzeczenie powołuje się skarżący kasacyjnie organ, pierwsza czynność w sprawie została podjęta już w dniu złożenia wniosku. Zatem nie można mówić, że tożsamy jest stan faktyczny ww. sprawy i sprawy obecnie rozpatrywanej, albowiem okres 4 miesięcy od daty wpływu wniosku do organu sam w sobie może świadczyć o kwalifikowanym przekroczeniu terminów załatwienia sprawy. W dalszej kolejności zwraca uwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego, że już po uzupełnieniu braków formalnych wniosku i przesłaniu go do zaopiniowania przez właściwe organy (która to czynność również nie została udokumentowana w formie podpisanego wezwania czy choćby wiadomości e-mail, a wyłącznie w postaci znajdującej się w aktach sprawy Karcie weryfikacji), następne czynności zostały podjęte przez Wojewodę [...] dopiero po wpływie ponaglenia. Ponaglenie zostało złożone przez skarżącego w dniu 25 marca 2020 r. i do tego czasu – uwzględniając okres oczekiwania na zaopiniowanie w oparciu o art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach – organ nie podjął żadnych dalszych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Od 23 listopada 2019 r., czyli od zakończenia miesięcznego terminu opiniowania wniosku, do daty wpływu ponaglenia do organu minęły kolejne 4 miesiące, w trakcie których nie została podjęta żadna czynność w sprawie. Dopiero wpływ ponaglenia odniósł skutek w postaci wydania decyzji w dniu [...] kwietnia 2020 r. Uznając, że przy ocenie rażącego charakteru naruszenia prawa ocenie podlega charakter naruszenia prawa i ewentualna możliwość racjonalnego uzasadnienia przekroczenia terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 4016/19, publ. CBOSA), stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie brak było okoliczności wskazujących na konieczność prowadzenia rozległego postępowania dowodowego. Nie wskazuje na to stopień skomplikowania sprawy. W tym stanie rzeczy postępowanie prowadzone przez 11 miesięcy wykazuje oznaki bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Świadczy o tym także fakt, że Wojewoda [...] nie podjął żadnych działań, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako mające na celu rozpatrzenia sprawy z wniosku cudzoziemca. Dopiero środek dyscyplinujący w postaci ponaglenia doprowadził do podjęcia czynności przez Wojewodę. Organ nie zawiadamiał także skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym argument w postaci znacznej ilości spraw prowadzonych przez organ, jak i niedoborów kadrowych. Niemniej w orzecznictwie wskazuje się, że bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania nie usprawiedliwiają trudności kadrowe i lokalowe oraz zwiększenie wpływu podobnych spraw. Są to okoliczności, które zależą od organu administracji, który jest odpowiedzialny za zorganizowanie swojej działalności w sposób adekwatny do aktualnych potrzeb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2019 r., II OSK 439/19). Odnośnie dużej ilości spraw z wniosku cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, NSA w wyroku z 30 stycznia 2020 r., sygn.: II OSK 2613/19, LEX nr 3010643, wskazał, że nie może zostać uznane za skuteczne tłumaczenie Wojewody będącego zarazem przedstawicielem Rady Ministrów w województwie, a więc podmiotu, który może inicjować zmiany ustawodawstwa, jak również wysokość środków budżetowych przeznaczonych na wykonywanie administracji rządowej. Są to okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2019 r., II OSK 976/19). Mając powyższe na uwadze, okoliczności rozpatrywanej sprawy, w tym brak udokumentowania czynności postępowania połączony z brakiem podjęcia tych czynności z inicjatywy organu administracji, w terminie znacznie przekraczającym ustawowy termin załatwienia sprawy, świadczy o kwalifikowanym charakterze bezczynności. W postępowaniu administracyjnym, które stanowiło przedmiot oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, brak jest bowiem dowodów na podejmowanie przez organ z własnej inicjatywy czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W aktach administracyjnych sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów mogących świadczyć o gromadzeniu materiału dowodowego przez organ. Zatem słusznie Sąd I instancji uznał, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.