I OSK 398/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 474/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi E. K., R. S., K. F., B. P. i T. B. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym postanowieniem z 30 października 2019 r. odrzucił skargę E. K., R. S., K. F., B. P. i T. B. (dalej także łącznie jako" skarżący") na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy [...] wyraziła zgodę na sprzedaż nieruchomości gruntowych położonych w obrębach geodezyjnych [...] na terenie Gminy [...]. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podjęto ją na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506, dalej "u.s.g."), oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej "u.g.n."). Skarżący powyższą uchwałę zaskarżyli w części dotyczącej sprzedaży nieruchomości nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], ujętej w uchwale pod pozycją nr [...]. Zaskarżonej części uchwały zarzucili naruszenie: 1) art. 7 ust. 1 pkt 7, 9, 10 i 17 u.s.g., z uwagi na dobrowolnie i świadome odstąpienie przez uchwalenie zaskarżonej uchwały, od wykonywania zadań własnych gminy w kontekście zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego, kultury, kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej, 2) art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a) u.s.g., przez powołanie go jako podstawy podjęcia uchwały w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, a nie wyrażania zgody na sprzedaż nieruchomości, gdy sprzedawana działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a jego lokatorzy nigdy nie wyrazili zgody na objęcie tej nieruchomości zaskarżoną uchwałą. W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o zmianę zaskarżonej uchwały i odstąpienie od objęcia sprzedażą działki nr [...] oraz o wstrzymanie wykonania uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie w całości wskazując, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego uzasadniającego uprawnienie do kwestionowania uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym postanowieniu uznał, że skarżący nie wykazali, że kwestionowane zapisy uchwały naruszyły ich interes prawny. Sąd wyjaśnił, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikający z norm prawa materialnego kształtujących sytuację prawną wnoszącego skargę. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu winno przysługiwać ściśle określone prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym lub publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi kwestionowaną uchwałą naruszone. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, to znaczy, że uchwała narusza (czyli pozbawia, ogranicza lub uniemożliwia realizację) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Przepis art. 101 ust. 1 u.g.n. nie daje jednak podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podał, że w niniejszej sprawie każdy ze skarżących wywodzi swój interes prawny z faktu wynajmowania od gminy [...], jako właściciela, lokali mieszkalnych w budynku usytuowanym na działce nr [...]. Nadto powołują się na okoliczność przynależności do gminnej wspólnoty samorządowej. Naruszenia przysługującego im interesu prawnego upatrują w przeznaczeniu działki nr [...] do sprzedaży, w wyniku której, ich zdaniem, dojdzie do wypowiedzenia umów najmu przez nowego właściciela oraz pozbawienia mieszkańców gminy możliwości korzystania z majątku gminnego. Wywodzą zatem swój interes prawny z obligacyjnych stosunków prawnych. Ze skargi nie wynika przy tym, ażeby dysponowali jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do ww. działki. Wskazując na powyższe Sąd uznał, że zasadnicze znaczenie dla oceny legitymacji procesowej skarżących miało ustalenie, czy przedmiotowa uchwała wywołuje skutki w sferze prawnej skarżących jako mieszkańców obrębu [...] korzystających z budynku usytuowanego na wskazanej działce, tzn. czy prowadzi do ograniczenia lub pozbawienia ich uprawnień bądź nakłada na nich obowiązki. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchwała rady gminy wyrażająca zgodę na sprzedaż nieruchomości rozpoczyna procedurę mającą dopiero w przyszłości doprowadzić do jej sprzedaży i jest warunkiem koniecznym legalności sfinalizowania tej transakcji. Na tym etapie jednak nie ma jeszcze mowy o dokonywaniu czynności sprzedaży nieruchomości i wywoływaniu konkretnych zmian właścicielskich, ale chodzi przede wszystkim o podjęcie przez organ gminy decyzji, czy nieruchomość ma pozostać własnością gminy, czy nie. Rada gminy w ramach uprawnień do decydowania o sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, podejmuje decyzje o konkretnym przeznaczeniu nieruchomości. Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. to wójt gminy wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, w tym gospodaruje mieniem komunalnym. Zakres samodzielności gminy w realizacji jej kompetencji wyznacza prawo stanowione przez państwo. Prawne interesy gminy jako samodzielnego podmiotu prawa podlegają ochronie sądowej. Sąd zwrócił uwagę, że pomimo tego, że uchwała rady gminy w przedmiocie zgody na sprzedaż jest konieczna do dokonania tej czynności to, aby wprowadzić nieruchomość stanowiącą własność publiczną do obrotu, niezbędne jest umieszczenie nieruchomości w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia, oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n. Celem umieszczenia nieruchomości w wykazie jest zachowanie jawności dysponowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a także umożliwienie wszystkim zainteresowanym ubiegania się o nabycie praw do nieruchomości umieszczonych w wykazie. Wykaz ma też na celu umożliwienie składania roszczeń dotyczących nieruchomości umieszczonych w wykazie, zanim zostaną one zbyte, a także umożliwienie osobom uprawnionym skorzystania z prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, np. najemcom. Do chwili sporządzenia i ogłoszenia wykazu nieruchomość pozostaje poza obrotem prawnym, jest więc niedostępna dla osób ubiegających się o jej nabycie, które nie mogą domagać się sprzedaży, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela. Zarządzenie w przedmiocie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych m.in. do sprzedaży jest aktem administracyjnym podlegającym odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienia uchwały nie mogły wpłynąć w sposób prawnokształtujący na sytuację prawną skarżących. Uchwała w zaskarżonej części nie zmieniła bowiem ich własnej, indywidualnej i aktualnej sytuacji prawnej, doprowadzając do ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo do nałożenia określonych obowiązków, wynikających bądź opartych na przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Sąd zwrócił uwagę, iż skarżący w złożonej skardze nie powoływali się skutecznie na interes indywidualny, wynikający z uprawnień rzeczowych do działki nr [...], ale na interes prawny wynikający ze stosunku cywilnoprawnego najmu oraz na przynależność do wspólnoty samorządowej. Obligacyjne tytuły prawne nie mogą natomiast stanowić źródła interesu prawnego podlegającego naruszeniu postanowieniami uchwały organu uchwałodawczego gminy, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Sytuacja prawna najemcy może być kształtowana w sposób pośredni zaskarżoną uchwałą, tj. jako rezultat ukształtowania prawa własności nieruchomości wynajmowanej. W konsekwencji nie może być mowy w takim przypadku o bezpośredniości interesu prawnego osoby mającej jedynie tytuł obligacyjny do nieruchomości, do której tytuł prawnorzeczowy ma inny podmiot. Końcowo Sąd wskazał, że samo pozostawanie członkiem wspólnoty gminnej nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej określonej osoby, stąd uchwała czy zarządzenie organu gminy nie mogą naruszać jej interesu prawnego, który miałby swoje źródło w tym członkostwie. Zawarte w ustawie o samorządzie gminnym tzw. normy zadaniowe, mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, jak np. w zakresie edukacji, nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań ani nie legitymują do zaskarżania zarządzeń w takich sprawach. Skarżąca E. K. na powyższe postanowienie złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Jednocześnie zwróciła się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g., przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie naruszyła jej interesu prawnego i uprawnienia, czym w konsekwencji naruszono przepisy postępowania w postaci art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), W ocenie skarżącej kasacyjnie z akt postępowania jednoznacznie wynika, iż jej interes prawny i uprawnienie zostały wprost naruszone zaskarżoną uchwałą. Podniosła, że w art. 101 u.s.g. nie chodzi o jakiekolwiek interesy prawne, ale takie, które wiążą się z przynależnością do wspólnoty samorządowej. Zwróciła uwagę, że gmina wykonuje na rzecz członków wspólnoty samorządowej zadania publiczne o charakterze własnym i zleconym. Wskazała, że pozostaje w sprzeczności z istotą samorządu terytorialnego teza, zgodnie z którą obowiązek wykonania tych zadań nie stwarza po stronie członków wspólnoty samorządowej żadnych uprawnień, nie kreuje ich interesu prawnego. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona uchwała nie spowoduje skutków prawnych w postaci sprzedaży działki nr [...]. W piśmie z 21 października 2019 r. Urząd Gminy [...], poinformował jedną z mieszkanek domu mieszkalnego położonego na ww. działce, iż jej wniosek o postawienie garażu nie został zaakceptowany, bowiem nieruchomość przeznaczona jest na sprzedaż. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zasadności zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, tj. naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści powyższego przepisu wynika, że prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku. Dla skutecznego wywiedzenia skargi konieczne jest zatem legitymowanie się interesem prawnym. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ww. ustawy przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. postanowienie NSA z: 25 września 2018 r., II OSK 2387/18 oraz wyroki NSA z: 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05; 4 września 2001 r., II SA 1410/01; 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95). Do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, stąd w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z: 4 lutego 2005 r. OSK 1563/04; 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05). Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że skoro skarżący wywodzą swój interes prawny z przynależności do wspólnoty gminnej oraz ze stosunku cywilnoprawnego najmu, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy zaskarżona uchwała wywołuje skutki w ich sferze prawnej. Zwrócić należy uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie uznał, że żaden mieszkaniec gminy nie ma możliwości zaskarżenia uchwały gminy, a jedynie wskazał, że samego pozostawania członkiem wspólnoty gminnej nie poczytuje się za źródło interesu prawnego. Powyższe zagadnienie stanowiło przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 16 września 2008 r., SK 76/06 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przynależność do wspólnoty samorządowej nie jest samoistnym źródłem legitymacji skargowej. Legitymacja skargowa, wywodzona z art. 101 ust. 1 ustawy, nie przysługuje z tytułu samej przynależności do wspólnoty samorządowej. "Uchwała organu gminy może (...) naruszyć dwojakiego rodzaju interes prawny: interes podmiotu o charakterze indywidualnym oraz interes określonego podmiotu, także jako członka większej społeczności (mieszkańców), których interesy są identyczne (...). Legitymacja skargowa wywodzona z art. 101 ust. 1 ustawy (...) nie przysługuje więc z tytułu samej przynależności do wspólnoty samorządowej, gdyż skarga nie ma charakteru actio popularis; trzeba, oprócz wskazania niezgodności z prawem (...) wskazać również naruszenie (...) konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej (...). Konsekwencją (...) interpretacji, oderwanej od regulacji materialnoprawnych, określających konkretny interes prawny lub uprawnienie, byłoby przyznanie członkom wspólnoty samorządowej prawa inicjowania kontroli wszystkich aktów prawa miejscowego przez wszystkich członków wspólnoty samorządowej. (...) legitymacja skargowa do zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy, która byłaby wywodzona z samej przynależności do wspólnoty samorządowej i polegałaby na inicjowaniu kontroli legalności powyższych aktów gminy przez sądy - stanowiłaby w gruncie rzeczy instytucję actio popularis, która (...) byłaby nie do pogodzenia z regulacją prawną zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy (oraz w całym art. 101 ustawy). Tego rodzaju legitymacja skargowa, polegająca na inicjowaniu, przez członków wspólnoty samorządowej gminy, kontroli legalności uchwał i zarządzeń organów gminy, bez względu na ochronę prawnie uzasadnionego, na gruncie prawa materialnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszałaby art. 45 ust. 1 Konstytucji, gdyż nie spełniałaby wymogów treści normatywnej pojęcia >>sprawy<<, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Pojęcie >>sprawy<< (...) wiąże się bowiem ze sprawą indywidualną, której tożsamość jest identyfikowana przez związek z określonym podmiotem prawa, oraz określonym stanem faktycznym, który ma być prawnie zakwalifikowany przez sąd. Nie spełnia więc wymogów konstytucyjnych pojęcia sprawy, zawartego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, sam przepis prawny, pozbawiony innych, koniecznych elementów danej, indywidualnej sprawy". W konsekwencji, okoliczność, iż skarżąca kasacyjnie jest członkiem wspólnoty gminnej, nie stanowi o jej prawie do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Sam fakt, że dany akt być może dotyczy danej wspólnoty, nie oznacza bowiem naruszenia indywidualnego prawa jej członka. Interes prawny w zaskarżeniu uchwały musi być własny i realny. Uchwała musi naruszać prawem chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącej, który to interes skarżąca musi przed sądem administracyjnym wykazać (por. postanowienie NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 608/20). Za taki interes nie można natomiast uznać samego przekonania skarżącej kasacyjnie, że postanowienia zaskarżonej uchwały świadczą o naruszeniu przez gminę zadań publicznych wykonywanych na rzecz członków wspólnoty samorządowej. Także okoliczność, że skarżąca kasacyjnie wynajmuje lokal w budynku znajdującym się na działce nr [...] nie świadczy, że naruszony został jej interes prawny. Jedynie powołanie się na tę okoliczność, bez wskazania przepisu prawa jaki został w stosunku do niej naruszony, nie może świadczyć, iż wykazała ona naruszenie prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym bardziej, że sam obligacyjny tytuł prawny nie może stanowić źródła interesu prawnego podlegającego naruszeniu postanowieniami uchwały organu uchwałodawczego gminy. Umowy cywilnoprawne nie są bowiem źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też uznać należy, że skarżąca kasacyjnie ma jedynie faktyczny a nie prawny interes w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że wskazywane przez skarżącą kasacyjnie okoliczności nie oznaczają, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją i to nie tylko sytuacją faktyczną. Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której skarżąca kwestionuje stanowisko Sądu, iż zaskarżona uchwała nie spowoduje skutków prawnych w postaci sprzedaży działki nr [...] stwierdzić należy, że jest ona niezasadna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwała rady gminy wyrażająca zgodę na sprzedaż nieruchomości rozpoczyna procedurę mającą dopiero w przyszłości doprowadzić do sprzedaży nieruchomości i jest warunkiem koniecznym sfinalizowania tej transakcji. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, na etapie decydowania, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży, nie chodzi jeszcze o wykonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma wyzbyć się własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także administracyjnoprawnym zawartym w ustawie z o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest, na tym etapie, niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy rozstrzyga bowiem o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.g.n., w zakresie wskazanym przez skarżącą kasacyjnie, nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.