IV SA/Po 455/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Monika Świerczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy w C. Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy C. 1. stwierdza nieważność § 3 pkt 1 załącznika do uchwały Rady Gminy w C. Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy C.; 2. w pozostałej części skargę oddala. Prokuratura Rejonowy w K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy w Chodowie z dnia 26 września 2018 r., nr L/225/18 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Chodów (dalej jako: "uchwała" albo "regulamin"). Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1454 ze zm., dalej jako: "ustawa" albo "u.s.g.") poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 3 pkt 1 regulaminu dodatkowych obowiązków w postaci uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz zgarnięcie ich w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruch pojazdów oraz pieszych, co dodatkowo stanowi powtórzenie regulacji rangi ustawowej, 2. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d ustawy poprzez uzależnienie zezwolenia, o jakim mowa w § 4 regulaminu na dokonywanie mycia i naprawy pojazdów mechanicznych poza odpowiednio warsztatami naprawczymi od dokonywania tych czynności na utwardzonych częściach nieruchomości, co nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej, 3. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez wprowadzenie w § 14 ust. 3 regulaminu nakazu założenia kagańca psu należącemu do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras zwolnionemu ze smyczy na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku oraz wprowadzenia w § 14 ust. 4 regulaminu obowiązku wywieszenia przez właściciela nieruchomości posiadającego psy rasy uznanej za agresywną lub psy obronne tablic ostrzegawczych na bramach nieruchomości. Wniesiono o stwierdzenie nieważności powołanych powyżej punktów zaskarżonej uchwały. Uzasadniając skargę podniesiono, że wprowadzenia opisanych powyżej obowiązków w regulaminie nastąpiło z naruszeniem delegacji ustawowej. Odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych wywiedziono, że gmina nie może wykraczać poza swoje kompetencje oraz uzasadniono szczegółowo każdy z zarzutów. Odpowiadając na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że utraciła ona swoją moc obowiązującą z dniem 01 stycznia 2020 r. na podstawie § 3 uchwały nr XVII.72.19 z dnia 06 listopada 2019 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Chodów. Równocześnie Rada wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 października 2018 r., nr KN-I.4131.1.468.2018.3, Wojewoda stwierdził nieważność § 14 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały nr L/225/18 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Chodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w Chodowie z dnia 26 września 2018 r., nr L/225/18 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Chodów. Co istotne, uchwała powyższa została uchylona przez § 3 uchwały nr XVII.72.19 z dnia 06 listopada 2019 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Chodów. Sąd zauważa jednakże, że utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały bądź jej konkretnego przepisu wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ze skutkiem ex tunc). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy nie został podjęty (uchwalony). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego przepisu. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., W 5/94 wskazał, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. W świetle powyższego sąd przyjął, że uchylenie zaskarżonej uchwały nie uzasadniało umorzenia postępowania wywołanego skargą prokuratora. Równocześnie Sąd zwraca uwagę, że rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 października 2018 r., nr KN-I.4131.1.468.2018.3, Wojewoda stwierdził nieważność § 14 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały nr L/225/18 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Chodów. Tym samym przedmiotem oceny w niniejszej sprawie mogły być jedynie zarzuty naruszenia § 3 ust. 1 oraz § 4 regulaminu. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako "u.s.g.") wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Przechodząc do podniesionych zarzutów skargi wskazać należy, że w pierwszej kolejności podniesiono zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 3 pkt 1 regulaminu dodatkowych obowiązków w postaci uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz zgarnięcie ich w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruch pojazdów oraz pieszych, co dodatkowo stanowi powtórzenie regulacji rangi ustawowej. Sąd zauważa, że w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, ustawodawca ograniczył się do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Stąd wprowadzenie sposobu realizacji powyższego obowiązku stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. W oparciu o delegację wynikającą z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można wskazać sposobu realizacji powyższego obowiązku poprzez określenie, że podejmowane działania nie mogą powodować zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Stąd też zarzuty powyższe uznać należało za zasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d ustawy poprzez uzależnienie zezwolenia, o jakim mowa w § 4 regulaminu na dokonywanie mycia i naprawy pojazdów mechanicznych poza odpowiednio warsztatami naprawczymi od dokonywania tych czynności na utwardzonych częściach nieruchomości, zauważyć należy, że Rada może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek naprawy i mycia pojazdów. Obowiązki te muszą pozostawać jednak w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej. W ocenie Sądu ograniczając możliwość naprawy i mycia pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości tylko do sytuacji, gdy są one dokonywane na terenie utwardzonym, a powstające odpady będą odprowadzane do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego (§ 4 ust. 1 regulaminu) lub będą gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami (§ 4 ust. 2 regulaminu) nie narusza ani wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, ani wynikającego z art. 140 Kodeksu cywilnego prawa właściciela do rozporządzania własną rzeczą oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zdaniem Sądu zaskarżony § 4 regulaminy wprowadził uzasadnione ograniczenie, w zakresie, w jakim uzależnił naprawę i mycie pojazdów samochodowych od dokonywania tych czynności na terenie utwardzonym. Należy wskazać, że art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c ustawy upoważnia do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi - na terenie nieruchomości. Rada, podejmująca uchwałę w tym zakresie jest zobligowana do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, w tym zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości. W ocenie Sądu wprowadzone w § 4 obowiązki mieszczą się w powyższym zakresie. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 3 pkt 1 załącznika do uchwały Rady Gminy w Chodowie z dnia 26 września 2018 r., nr L/225/18 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Chodów, natomiast w pozostały zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.