II SA/Ol 494/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Giżycku na uchwałę Rady Gminy Kruklanki z dnia 10 czerwca 2011 r., nr VI/38/11 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg stwierdza nieważność Załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie pkt. 2) Uwag. Rada Gminy Kruklanki (dalej jako: Rada), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity na dzień wydania zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej jako: u.o.d.p.), podjęła w dniu 10 czerwca 2011 r. uchwałę nr VI/38/11 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1m² pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Giżycku, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie pkt. 2) sekcji "Uwagi" Załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator zarzucił podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 5 u.o.d.p. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na nieuprawnionej modyfikacji normy rangi ustawowej poprzez określenie, że wysokość rocznych stawek w przypadku zajmowania pasa drogowego przez niepełny rok kalendarzowy oblicza się proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, podczas gdy treść art. 40 ust. 5 u.d.p. jednoznacznie wskazuje, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 u.d.p. ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. W związku z powyższymi zarzutami, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w skardze. Podniósł, że Rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji normy rangi ustawowej albowiem przepis ten został przyjęty wbrew literalnemu brzmieniu normy ustawowej. W ocenie strony skarżącej uchwalenie przez Radę innego niż przewidziany w przepisach u.o.d.p. sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykroczył poza przyznane mu kompetencje, regulując odmiennie w prawie miejscowym to, co należy wyłącznie do materii ustawowej. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady podniósł, że został przygotowany projekt nowej uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1m² pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, który wkrótce zostanie przekazany do zaopiniowania komisjom Rady i dalszego procedowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Brak ustawowego zdefiniowania naruszeń prawa stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805 oraz z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, dostępne w CBOSA). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa można być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącego w piśmie z 20 lipca 2020r., a jego odpis został doręczony organowi 5 sierpnia 2020 r. W zakreślonym terminie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 u.o.d.p. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 5 u.o.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Z powyższego upoważnienia ustawowego wynika wyraźne uprawnienie dla Rady do uzależnienia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w okresie krótszym niż rok proporcjonalnie do ilości dni faktycznego zajmowania. Tymczasem w pkt. 2) Uwag Załącznika do zaskarżonej uchwały ustalono, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Należy zatem stwierdzić, że w tym zakresie regulacja skarżonej uchwały przekracza zakres upoważnienia ustawowego, stanowiąc niedopuszczalną modyfikację wskazanych wyżej przepisów u.o.d.p. W konsekwencji oznacza to, mając na względzie wagę stwierdzonego naruszenia, konieczność stwierdzenia nieważności Załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie pkt. 2) Uwag. Akty prawa miejscowego mogą być ustanowione wyłącznie na podstawie delegacji ustawowych. Nie mogą ich przekraczać i regulować w sposób odmienny kwestii należących do materii ustawowej. Skoro zatem ustawodawca w art. 40 ust. 5 u.o.d.p. nakazał ustalenie wysokości opłaty w okresie krótszym niż rok w zależności od liczby dni, to zapis zawarty w pkt 2) Uwag Załącznika do zaskarżonej uchwały, wskazujący, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy, stanowi istotne naruszenie powołanego przepisu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 czerwca 2013r., sygn. akt III SA/Po 541/13, Lex nr 1334414). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.