II OSK 2137/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Go 143/20 w sprawie ze skargi J.R. na uchwałę Rady Miasta Z.G. z dnia [...] 2020 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Go 143/20 Wojewódzki Sąd w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Z.G. z dnia [...] 2020 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J.R.. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i b i art. 11 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 684 ze zm., zwanej dalej "k.w.") stanowi, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) oraz prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma w wyborach do rady gminy - obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. W wyborach do organu stanowiącego obowiązuje wymóg stałego zamieszkania na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, w której dana osoba kandyduje, a następnie - w przypadku nabycia i objęcia mandatu - sprawuje mandat (cenzus domicylu). O miejscu zamieszkania zasadniczo decydują dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod wskazanym adresem (corpus - czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus - czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Organ stanowiący może podjąć uchwałę o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, w przypadku gdy występuje tylko jedna z przesłanek polegająca bądź na samym zamieszkiwaniu w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, bądź na samym zamiarze przebywania bez faktycznego zamieszkiwania. Uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego powinna być podjęta w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 2 k.w.). Termin ten ma charakter instrukcyjny, a jego upływ nie pozbawia rady prawa do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała pozbawiona jest uzasadnienia. Wprawdzie żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na radę gminy obowiązku uzasadniania uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, to w doktrynie i judykaturze wskazuje się jednak, że obowiązek uzasadnienia uchwały tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo, wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". Sąd I instancji zaznaczył, że pomimo braku obowiązku stosowania przepisów k.p.a., mając na uwadze przywoływany konstytucyjny obowiązek władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) oraz zasadę zaufania do Państwa wywodzoną z demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego powinno być przeprowadzone w sposób wszechstronny i dogłębny. W ocenie Sądu I instancji postępowanie mające na celu ustalenie miejsca zamieszkania skarżącego, nie zostało przeprowadzone w sposób wszechstronny i wnikliwy przez Radę Miasta Z.G., w efekcie nie można uznać, iż w sposób jednoznaczny, nienasuwający wątpliwości, przesądzona została kwestia biernego prawa wyborczego skarżącego. W ocenie Sądu dokumentacja zgromadzona przez Radę Miasta w zderzeniu z oświadczeniami składanymi przez skarżącego na sesji Rady w dniu [...] 2020 r. była niewystarczająca do podjęcie zaskarżonej uchwały. Organ nie poczynił żadnych ustaleń, nie zgromadził żadnych dowodów co do tego, gdzie koncentruje się życie rodzinne skarżącego i nie odniósł się do twierdzeń skarżącego w tym zakresie podniesionych na sesji w dniu [...] 2020 r. Duża aktywność dowodowa skarżącego dopiero na etapie postępowania sądowadministracyjnego, zwłaszcza w odniesieniu do istotnej dla określenia domicylu okoliczności koncentracji jego życia rodzinnego w Z.G., spowodowana była działaniem organu, które nie może zasługiwać na akceptację z punktu widzenia zasad wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji oraz art. 383 § 3 k.w. Wprawdzie formalnie skarżącemu przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu - zgodnie z art. 383 § 3 k.w. - umożliwiono złożenie wyjaśnień, jednakże w związku z tym, że nie mógł uczestniczyć w posiedzeniu Komisji Statutowo-Regulaminowej, mimo zgłoszonego w tym zakresie żądania i stawienia się w tym celu, nie umożliwiono uprzedniego zapoznania się z dokumentami, na podstawie, których podjęto zaskarżoną uchwałę. Sąd ocenił również, że zgodnie z § 28 ust. 1 pkt 8 Statutu Miasta do kompetencji Komisji Statutowo - Regulaminowej nie należą sprawy związane z wygaśnięciem mandatu radnego, lecz sprawy z zakresu inicjatywy uchwałodawczej dotyczącej statutu Miasta, opiniowania projektów uchwał dotyczących statutu Miasta, statutów i regulaminów miejskich jednostek organizacyjnych, obwieszczeń Rady, a także zapewnienia przestrzegania postanowień statutu Miasta poprzez interpretację uchwał Rady. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez tą komisję nie było jednak istotnym naruszeniem, gdyż jej rola sprawdziła się do zebrania dokumentów, które ostatecznie ocenił właściwy do podjęcia uchwały organ. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 5 pkt 9, art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i art. 11 § 1 pkt 5 k.w. przez jego przedwczesne zastosowanie w sytuacji nieustalenia pełnego stanu faktycznego w sprawie, przy jednoczesnym naruszeniu gwarancji proceduralnych wynikających z art. 383 § 3 k.w. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany został do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza w odniesieniu do istotnej dla określenia domicylu okoliczności, gdzie koncentruje się życie rodzinne skarżącego, pamiętając jednocześnie o konieczności uzasadnienia uchwały, która wynika ze współczesnych standardów państwa prawa. W skardze kasacyjnej J.R. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: 1) zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy i konieczności uzupełnienia przez organ postępowania wyjaśniającego, podczas gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie może zawierać zaleceń co do dalszego postępowania w ogóle z uwagi na fakt, iż naruszenie biernego prawa wyborczego skarżącego przez organ zostało już prawomocnie osądzone i ponowne rozpoznanie sprawy oraz uzupełnienie postępowania wyjaśniającego będzie skutkować przeprowadzeniem postępowania w tym samym przedmiocie pomiędzy tymi samymi stronami 2) zawarcie w uzasadnieniu wyroku wewnętrznie sprzecznych stwierdzeń w zakresie konieczności uzasadnienia uchwał organu, tj. dokonanie z jednej strony oceny prawnej, iż brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności oraz nie uniemożliwia merytorycznej kontroli tego aktu, z drugiej zaś stwierdzenie, iż konieczność uzasadnienia uchwały ma fundamentalne znaczenie dla przeciwdziałania arbitralności organów administracji publicznej oraz umieszczenie we wskazaniach zalecenia konieczności uzasadnienia uchwały przez organ, co może prowadzić do powstania po stronie organu wątpliwości co do istnienia bezwzględnego obowiązku uzasadniania wydawanych w przyszłości uchwał w zakresie mandatu radnego,  3) pominięcie we wskazaniach dla organu, iż Komisja Statutowo — Regulaminowa wybrana spośród grona Rady Miasta Z.G. nie może prowadzić w przyszłości postępowania wyjaśniającego w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, podczas gdy z oceny prawnej dokonanej w uzasadnieniu wynika jednoznaczny brak uprawnień tej komisji do prowadzenia spraw związanych z wygaśnięciem mandatu radnego, co może skutkować ponownym zleceniem przez organ prowadzenia postępowań wyjaśniających przez Komisję Statutowo - Regulaminową w zakresie biernego brawa wyborczego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną rada Miasta Z.G. zniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. Skargę kasacyjną oparto o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Autor skargi kasacyjnej dopatruje się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przede wszystkim w zawarciu w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, w sytuacji gdy zdaniem autora skargi kasacyjnej kwestia posiadania biernego prawa wyborczego przez J.R. została już przesądzona. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że Sąd I instancji nie przesądził kwestii utraty przez radnego biernego prawa wyborczego. Sad I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oceniając zebraną w sprawie dokumentację jako niewystarczająca dla rozstrzygnięcia spornej kwestii miejsca zamieszkania radnego. Dlatego też zasadnie Sąd ten wskazał Radzie Miasta, że ponowna próba podjęcia uchwały w przedmiocie wygaszenia mandatu radnego wymagać będzie uzupełnienia materiału dowodowego, tak aby kwestia miejsca zamieszkania radnego nie budziła wątpliwości. Autor skargi kasacyjnej wychodzi z błędnego założenia, że ponowne podjęcie uchwały przez Radą Miasta skutkować będzie rozstrzygnięciem sprawy już prawomocnie osądzonej. Wskazać zatem trzeba, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oznacza jej usunięcie z obrotu prawnego ex tunc, czyli od daty jej podjęcia. Następstwem wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały jest utrata mocy prawnej tej uchwały, następująca z dniem wydania orzeczenia. Wyrok stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały wywiera skutek prawny z mocą ex tunc, a zatem akt, którego taki wyrok dotyczy, jest nieważny od samego początku (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 147). W konsekwencji nie sposób podzielić argumentację autora skargi kasacyjnej, iż ponowne podjęcie uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego nastąpi w sytuacji res iudicata. Autor skargi kasacyjnej sam wskazał, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Jak stanowi art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło rzeczywisty przedmiot rozstrzygnięcia. Innymi słowy, dla wyznaczenia treści oraz zakresu powagi rzeczy osądzonej podstawowego znaczenia nie odgrywa wniesiona do sądu skarga i wywołane jej wniesieniem postępowanie, tylko rozstrzygnięcie sprawy zamieszczone w wyroku tworzące tzw. rzecz osądzoną, będące wytworem działalności orzeczniczej sądu administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 727/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2020 r. przesądzone zostało jedynie tyle, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwalał jednoznacznie przesądzić, że skarżący utracił prawo wybieralności. Sąd I instancji zalecając Radzie Miasta uzupełnienie niezbędnej dokumentacji nie dokonał merytorycznej oceny posiadania bądź utraty przez skarżącego biernego prawa wyborczego. Dlatego też Sąd I instancji eliminując z obrotu prawnego uchwałę Rady Miasta stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego w sposób pełni uprawniony zawarł w uzasadnieniu tego wyroku zalecenia co od czynności jakie należy podjąć w celu usunięcia wszystkich stwierdzonych wątpliwości. Za słusznością stanowiska autora skargi kasacyjnej nie może również przemawiać przywołana przez niego treść art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713) bowiem w niniejszej sprawie nie został wydany wyrok oddalający skargę. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska autora skargi kasacyjnej jakoby w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto sprzeczne stwierdzenia w zakresie konieczności uzasadnienia uchwał organu. Sąd I instancji trafnie bowiem wskazał, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa wprost nie nakłada na radę gminy obowiązku uzasadnienia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Sąd trafnie zaznaczył jednak, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Sąd I instancji ocenę taką oparł w powszechnie przyjętym w orzecznictwie oraz doktrynie stanowisku, iż organ stanowiący gminy podejmując uchwałę ma obowiązek sporządzenia jej uzasadnienia, ponieważ warunkuje to kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Obowiązek uzasadnienia uchwały wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Obowiązek działania na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP), w połączeniu z zasadą zaufania (art. 2 Konstytucji RP), stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego i jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45, wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06 i z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 638/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezasadnie autor skargi kasacyjnej dopatruje się uchybienia Sądu I instancji mającego polegać na pominięciu we wskazaniach co do dalszego postępowania, iż Komisja Statutowo – Regulaminowa nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Sąd I instancji ocenił, że zgodnie z postanowieniami Statutu Miasta prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego nie należy do kompetencji Komisji Statutowo – Regulaminowej. Okoliczność ta nie stanowiła jednak podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, bowiem została prawidłowo oceniana przez Sąd I Instancji jako nieistotne naruszenie prawa. Nieuwzględnienie tej okoliczności w zaleceniach co do dalszego postępowania nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.