II SA/Ke 736/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na rzecz M. K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem nr 6/20 z 15 maja 2020 r., po rozpatrzeniu zażalenia M. K. na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji we W. z 2 kwietnia 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że M. K. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji we W. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w ilości 26 dni oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby w ilości 82 godzin wraz z należnymi odsetkami. Komendant Wojewódzki przytoczył treść art. art. 61a § 1 kpa, który był podstawą wydania postanowienia objętego zażaleniem. Podniósł także, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Sposób ustalania tego ekwiwalentu określa art. 115a, który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ wskazał, że wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt. K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyrok ten został ogłoszony 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102). Omawiany wyrok spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która wskazuje wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Z chwilą orzeczenia o niezgodności z Konstytucją RP powyższej regulacji oraz utraty jej mocy z dniem ogłoszenia wyroku powstała luka prawna, która wymaga usunięcia przez ustawodawcę. Na gruncie wyroku TK z 30 października 2018 r. koniecznym będzie uregulowanie sposobu ustalania zasad liczenia wysokości ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, w określonym wymiarze części miesięcznego uposażenia policjanta, zgodnie z zaprezentowanym w wyroku poglądem, że "(...) świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (...)". Z tego względu w chwili obecnej nie można jednoznacznie określić, w jaki sposób zostanie ukształtowany dany przepis prawa. Komendant Wojewódzki podkreślił, że w aktualnym stanie prawnym organ rozpatrując kwestię wypłaty ekwiwalentu może powstrzymać się przed rozstrzygnięciem w tym zakresie do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad daną kwestią i dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji wydać stosowne rozstrzygnięcie. Tym samym w sprawie zachodzi brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a odmowa wszczęcia postępowania przez organ I instancji jest w pełni uzasadniona. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze na powyższe postanowienie M. K. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 61a § 1a i nast. kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmówienie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego należnego wnioskodawcy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zawarcie w uzasadnieniu wydanego wyroku oceny prawnej oraz wskazówek i wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie ze wskazaniem na popełnione uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, których dopuściły się organy oraz okoliczności mających wpływ na ich powstanie. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przytoczono szereg orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. nie stanowi przeszkody do wypłaty ekwiwalentu, o jakim mowa w art. 115a ustawy o Policji, a sposób jego wyliczenia wynika z uzasadnienia tego wyroku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak podkreślił słusznie organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania, o jakich mowa w zacytowanym przepisie, to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (teza pierwsza wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. I OSK 1635/14, wskazał, że z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Wymienia się tu następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opubl. LEX/el. 2019). W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żaden z powyższych przypadków. Nie można także podzielić stanowiska organu, że w aktualnym stanie prawnym nie ma podstawy prawnej do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity na datę wydania zaskarżonego postanowienia Dz.U. z 2019 r. poz. 161 ze zmianami), policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1. Jak przyjmuje się w orzecznictwie (przykładowo wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SAB/Sz 74/19; wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 września 2019 r., sygn. II SA/Łd 11/19), ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. A zatem sprawa dotycząca ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku policjanta po pierwsze ma charakter administracyjny, a po drugie w przypadku odmowy przyznania tego świadczenia podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Faktem jest, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. 2018.2102) orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawidłowo przy tym organ podkreślił, że skutkiem tego wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w Dzienniku Ustaw) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został więc wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Bezspornym jest również i to, że do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 - jako ustalony przez ustawodawcę wymiar obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy - nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem. Powyższa okoliczność nie uzasadnia jednak stanowiska, które przyjęły organy w niniejszej sprawie, że zachodzi "inna uzasadniona przyczyna", z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. Trybunał nie stwierdził bowiem niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Ustawa w dalszym ciągu przewiduje prawo do ekwiwalentu przysługującego funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, w związku z czym organ – zgodnie z tym, co wyżej podniesiono – winien bądź to dokonać wypłaty tego świadczenia, bądź też załatwić sprawę administracyjną w formie decyzji odmownej, jeśli stwierdzi brak podstaw do jego przyznania. Z całą jednak pewnością nie ma podstawy do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wskazał między innymi, że użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej. Trybunał wskazał również, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażane już w wielokrotnie w orzecznictwie, że z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia na podstawie kalendarza na dany rok i w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 90 z poźn. zm.). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony, nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania (por. m.in. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 5 września 2019 r., sygn. III SA/Kr 640/19; z 27 lutego 2020 r., sygn. III SA/Kr 1363/19; w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., sygn. III SA/Gd 271/19; z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. III SA/Gd 872/19; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Go 381/19; w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. II SAB/Sz 37/19; w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Po 873/19 – wszystkie dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Słuszność zaprezentowanego poglądu dodatkowo wspiera fakt, że uzasadnienie wyroku TK wskazuje jednoznacznie, że przyczyną stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP art. 115a ustawy o Policji w zakresie, o jakim mowa w sentencji tego wyroku, było odniesienie przyjętego w nim współczynnika 1/30 do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Trybunał podniósł, że wprowadzony na etapie prac komisji sejmowych do ustawy o Policji kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego. Zgodnie bowiem z art. 82 ustawy o Policji przed zmianą wprowadzoną ustawą nowelizującą, policjantom przysługiwało prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych. Zmiana regulacji wymiaru corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego na 26 dni roboczych nie została zatem odpowiednio skorelowana ze sposobem obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Konkludując rozważania, które zostały już wyżej zaprezentowane, Trybunał podkreślił, że przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Mimo braku reakcji ustawodawcy na omawiany wyrok TK nie można więc mówić o braku podstawy prawnej do rozstrzygnięcia żądania zawartego we wniosku. Trybunał wskazał także w sposób jednoznaczny kierunek nowelizacji art. 115a ustawy o Policji w zakresie zakwestionowanym w omawianym wyroku, mającej na celu doprowadzenie tego przepisu do zgodności z Konstytucją, co powinno być dla organu wskazówką do zrekonstruowania zawartej w nim normy prawnej. Mając powyższe na uwadze, z uwagi na naruszenie przez organy art. 61a § 1 kpa, zarówno zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ rozstrzygnie wniosek mając na uwadze, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. nie został wyeliminowany z systemu prawnego cały przepis art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego część określająca sposób ustalenia ekwiwalentu, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować normę zawartą w tym przepisie zgodnie z wyrokiem TK.