IV SA/Po 362/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2020r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2020r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić skarżącemu Powiatowi [...] [...] zł ([...] złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] w miejscowości [...]. Decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] sierpnia 2019r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla powyższej inwestycji. Odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2019r. wniósł Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd. Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2020r. (nr [...]) utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Powiat [...] reprezentowany przez r. S.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny zawsze bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a."). Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Niedopuszczalność skargi będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 1229/04, orzecznia.nsa.gov.pl). Istotą niniejszej sprawy jest, zatem ustalenie skutków podwójnej roli, w jakiej występuje starosta w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Z jednej strony jest on organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. reprezentującym interesy Skarbu Państwa, a z drugiej strony na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 34 ust. 1 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511 ze zm., daje "u.s.p.") jest przewodniczącym zarządu powiatu (wykonującego zadania własne, jako organ jednostki samorządu terytorialnego) i reprezentuje powiat na zewnątrz. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi zasadniczo jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z tej regulacji wynika zatem, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. stronami w postępowaniu przed sądem administracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości, że przymiotu strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie ma organ, który wydał zaskarżony akt w pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 824/05, lex nr 194374, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 102). Tak samo w oparciu o art. 50 § 1 p.p.s.a. przyjmuje się, że legitymacji skargowej nie mają organy administracji publicznej, które orzekały w sprawie i to niezależnie w której instancji (postanowienie NSA z dnia 2 marca 2005 r., sygn. akt II GSK 387/05, lex nr 197511, postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05, lex nr 194022). Na gruncie rozpoznawanej sprawy zauważenia wymaga, że skarga została wniesiona przez Powiat [...], w imieniu którego działa Zarząd Powiatu, na czele z przewodniczącym w osobie Starosty [...]. Złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została podpisana przez r. S. umocowanego do reprezentowania Powiatu [...] oraz Starostwa Powiatowego we [...] przez Zarząd Powiatu (k.13 akt sąd.). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku wnioskiem spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzję pierwszoinstancyjną zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w [...] wydał Starosta [...] (podpisana z upoważnienia Starosty przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Budownictwa, Środowiska i Rolnictwa). Powiat [...], w imieniu którego działa Zarząd Powiatu [...] złożył do sądu administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z [...] stycznia 2020r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę. Postępowanie sądowoadministracyjne wszczyna się na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a struktura tego postępowania ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty: skarżącego – czyli podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszonego żądania udzielenia ochrony prawnej. Należy jednak podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny (Tadeusz Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 273, postanowienie NSA z dnia 04 stycznia 2012 r., sygn. I OZ 1085/11). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze wyrażone w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (dostępna http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stanowisko, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 214/17 i przywołane w nim obszernie orzecznictwo – dostępny jw.). W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych decyzji. Aczkolwiek przywołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta została w kontekście szczegółowych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), to jednak ma charakter uniwersalny i świadczy o dążeniu przez skład podejmujący uchwałę do definitywnego zakończenia sporu miedzy zwolennikami a przeciwnikami uznania legitymacji skargowej organów (jednostek, które reprezentują) wyposażonych w kompetencje władcze (por. Jan Szuma w: Paweł Daniel, Filip Geburczyk, Jan Szuma "Organ administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (Wyd. C.H.BECK Warszawa 2018, str. 110). Tym bardziej, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny Sąd ten wskazał, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w powyższej sprawie, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 38 ust. 1, 2 i 3 u.s.p. Mając to na uwadze Sąd obecnie orzekający uznał, że powyższe stanowisko w pełni odnosi się do sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie i stanowisko to podziela w całości. W badanej sprawie skargę wniesiono na decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...], a podpisaną z jego upoważnienia przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Budownictwa, Środowiska i Rolnictwa - wewnętrznej komórki organizacyjnej Starostwa zorganizowanej do podejmowania działań i prowadzenia spraw związanych z realizacją zadań powiatu, tu zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Starosta działał na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 82 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019r., poz. 1186). Zgodnie z art. 36 Prawa budowlanego decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej, a w myśl art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Ubocznie dodać należy, że Sąd ustalił, że zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Starostwa Powiatowego we [...] do zadań Wydziału Budownictwa, Środowiska i Rolnictwa należy wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę (§ 24 pkt 4 uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z [...] maja 2019r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego we [...]). Nadto wskazać należy, że wydziały, referaty i samodzielne stanowiska są wewnętrznymi komórkami organizacyjnymi Starostwa, które podejmują działania określone w Regulaminie i prowadzą sprawy związane z realizacją zadań powiatu. Wydziałami kierują naczelnicy zapewniając ich sprawne funkcjonowanie i wykonywania przewidzianych prawem zadań powiatu za co odpowiadają przed starostą. Naczelnicy kierują wydziałami poprzez swoich zastępców, którzy działają w zakresie spraw im zleconych w oparciu o upoważnienie (§ 2 ust. 1, 2 i 3 pkt 2 lit. j i ust. 6, 8 i 13 Regulaminu). Wobec powyższego decyzja Starosty z [...] sierpnia 2019r. została prawidłowo podpisana przez występującego z upoważnienia Starosty Zastępcę Naczelnika Wydziału Budownictwa, Środowiska i Rolnictwa. Nadto jak już wskazano powyżej organem wykonawczym powiatu jest Zarząd, którego przewodniczącym jest Starosta (art. 26 ust. 1 i 2 u.s.p.). Skoro zatem Skarżący w istocie orzekał jako organ I instancji w badanej sprawie, to fakt ten wyłącza możliwość dochodzenia przez Powiat interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym wyklucza jego legitymację skargową w niniejszej sprawie. Ponownie zaakcentować trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się, że organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub - reprezentowanego przez niego - podmiotu. Podkreśla się również, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot (w analizowanej sprawie Starosta) działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego nawet o odmiennej treści. Nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 – dostępne j.w.). Mając powyższe na uwadze Powiat [...] nie mógł wnieść skargi na decyzję odwoławczą Wojewody utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez Starostę [...] jako organ I instancji. Dlatego też Sąd uznał skargę wniesioną przez Powiat [...] za niedopuszczalną. Skarga podlega zatem odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bez merytorycznego jej rozpoznania, jak Sąd orzekł w punkcie 1 postanowienia. Stosownie do art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd wydał postanowienie na posiedzeniu niejawnym. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu skarżącemu uiszczonego wpisu w wysokości [...] zł (pkt. 2 postanowienia) znajduje swoje oparcie w art. 232 § 1 pkt 1) p.p.s.a., stosownie do którego Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.