I OSK 1321/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 914/20 o odrzuceniu skargi Skarbu Państwa - Prezydenta [...] na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", postanowieniem z 8 października 2020 r., odrzucił skargę Skarbu Państwa - Prezydenta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, dalej jako "KKU", z [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], znak [...] Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda" stwierdził nabycie przez dzielnicę - [...], dalej jako "dzielnica", z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działki [...], [...] i [...], stanowiącej część gruntu uregulowanego obecnie w księdze wieczystej [...]. W dniu [...] kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta jako gospodarujący mieniem Skarbu Państwa, złożył odwołanie od tej decyzji wskazując przyczyny, dla których wskazana część nieruchomości nie została nabyta przez dzielnicę. Niedopuszczalność tegoż odwołania stwierdziła KKU postanowieniem z [...] lutego 2020 r., znak [...]. Zdaniem organu w postępowaniach rozstrzyganych w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako "Pw.u.s.t." stronami postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Zatem legitymacja Prezydenta Miasta jako organu Skarbu Państwa - starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej nie budziłaby wątpliwości gdyby nie dodany z dniem 1 stycznia 2017 r. przepis szczególny art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65), dalej jako "u.g.n.", zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Stąd zdaniem KKU odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony. Pismem z [...] marca Prezydent Miasta wniósł skargę na postanowienie KKU z [...] lutego 2020 r., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie (1) przepisów art 23 ust. 1e u.g.n. w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a." poprzez nieprawidłowe uznanie, że stroną decyzji wydawanej w pierwszej instancji przez Wojewodę, uprawnioną do wnoszenia środków odwoławczych jest ten sam organ, a legitymacji procesowej w imieniu Skarbu Państwa pozbawiony jest Prezydent Miasta gospodarujący mieniem Skarbu Państwa położonym na terenie [...], (2) przepisu art. 23 ust. 1e u.g.n. poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do postępowań prowadzonych w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Pw.u.s.t., podczas gdy na mocy art. 18 ust. 1 tej ustawy wojewodzie przyznano tylko funkcje orzecznicze, nie ma natomiast uprawnienia do występowania jako strona postępowania, (3) przepisu art. 23 ust. 1e u.g.n. i art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy i błędne przyjęcie, że dyspozycja art. 23 ust. 1e u.g.n. odnosi się do sytuacji ukształtowanej decyzją Wojewody nr [...] z [...] marca 2019 r., podczas gdy nie występują łącznie w sprawie podmioty określone w tym przepisie, tj. Skarb Państwa i powiat/miasto na prawach powiatu. W odpowiedzi na powyższą skargę KKU wniosła o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej – o oddalenie w całości. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z 8 października 2020 r., WSA wskazał że w jego ocenie Prezydent Miasta nie jest w niniejszej sprawie uprawniony do działania w imieniu Skarbu Państwa. Powyższe stwierdzenie Sąd ten uzasadnił w oparciu o art. 23 ust. 1 pkt 8 u.g.n. oraz art. 23 ust. 1e u.g.n. WSA wskazał, że na podstawie decyzji Wojewody z [...] marca 2019 r., stroną postępowania na ówczesnym etapie było Miasto [...] – reprezentowane przez Prezydenta Miasta, jednakże stosownie do art. 23 ust. 1e u.g.n. reprezentacja Skarbu Państwa w niniejszej sprawie należy do Wojewody. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe skutkowało koniecznością uznania skargi za niedopuszczalną, a tym samym jej odrzucenia – w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." – jako wniesioną przez podmiot nie uprawniony do reprezentowania Skarbu Państwa. Prezydent Miasta złożył od powyższego postanowienia skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 23 ust. 1e u.g.n. oraz art. 28 k.p.a., a w konsekwencji odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wynikające z nieprawidłowego uznania, że stroną decyzji wydawanej w pierwszej instancji przez Wojewodę, uprawnioną do wnoszenia środków odwoławczych jest ten sam organ, a legitymacji procesowej w imieniu Skarbu Państwa pozbawiony jest Prezydent Miasta gospodarujący mieniem Skarbu Państwa położonym na terenie [...], 2. naruszenie istotnych przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 23 ust. 1e u.g.n. i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wynikające z przyjęcia, że reprezentującym Skarb Państwa w sprawach, w których decyzję wydaje Wojewoda jest ten sam organ, a nie Prezydent Miasta gospodarujący mieniem Skarbu Państwa położonym na terenie [...], 3. naruszenie istotnych przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art 23 ust 1e u.g.n. i art 18 ust 1 Pw.us.t. poprzez przyjęcie, że przepis art 23 ust 1e u.g.n. ma zastosowanie do postępowań prowadzonych w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., podczas gdy brak jest regulacji by przywołane przepisy stosować do postępowań w których wojewodzie przyznano tylko funkcje organu wydającego decyzje, nie reprezentującego stronę postępowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prezydent Miasta wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że organ administracji wyznaczony do załatwienia sprawy w drodze decyzji nie może równocześnie uzyskać przymiotu strony w sprawie rozstrzyganej tą decyzją. Ponadto Prezydent Miasta wskazał, że u.g.n. nie zawiera regulacji stanowiących, iż art. 23 ust. 1e tej ustawy należy stosować do postępowań prowadzonych na podstawie ustaw dotyczących nabywania nieruchomości przez jednostki samorządu terytorialnego – przepisy Działu 11 u.g.n. odnoszą się do gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, która to czynność obejmuje m.in. sprzedaż, zamianę, zrzeczenie się. oddanie w użytkowanie wieczyste, najem, dzierżawę, darowiznę nieruchomości na cele publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W oparciu o powyższą podstawę NSA przystąpił do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zaistniały w sprawie spór sprowadza się do kwestii legitymacji skargowej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta, w sytuacji, gdy organem wydającym decyzję w sprawie w pierwszej instancji był Wojewoda. Przedmiot sporu, art. 23 ust. 1e u.g.n. został dodany przez art. 19 pkt 6 lit. c ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym z dniem 1 stycznia 2017 r. Zgodnie z jego brzmieniem w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej zasady wyrażonej w art. 11 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którą, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 2260), wynika że jest on jednym z elementów gruntownej przebudowy modelu wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa w stosunkach własnościowych, tj. w sferze dominium (druk sejmowy nr 1054, sejmu VII kadencji). Wprowadzone projektem zmiany w u.g.n., odnosiły się do trzech głównych obszarów: (1) zmiany spowodowane przez likwidację działu administracji rządowej Skarb Państwa, co wymusiło wprowadzenie daleko idących zmian w zakresie kompetencji organów administracji publicznej odnośnie do gospodarowania nieruchomościami, (2) wzmocnienie kontroli nad gospodarowaniem nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, (3) zmiany przepisów rozdziału 6. Jak wskazano powyżej wśród wprowadzanych zmian pojawił się ww. art. 23 ust. 1e u.g.n., a głównym założeniem jego wprowadzenia było usunięcie konfliktu interesów występującego w sytuacji, w której dwie strony postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego (miasto na prawach powiatu oraz Skarb Państwa) byłyby reprezentowane przez ten sam podmiot, tj. starostę albo prezydenta miasta na prawach powiatu. Chodzi przy tym o konflikt interesów organu administracji jako "zarządcy nieruchomością", nie zaś o spór w rozumieniu przepisów regulujących procedurę administracyjną (por. postanowienie WSA w Gliwicach z 3 grudnia 2019 r., postanowienie NSA z 2 marca 2021 r., I OZ 32/21). W przedmiotowej sprawie Wojewoda występował po stronie czynnej stosunku administracyjnoprawnego, jako uprawniony do konkretyzacji praw i obowiązków uczestników postępowania, nie może więc on jednocześnie reprezentować Skarbu Państwa jako uczestnik postępowania. Zatem zastosowanie 23 ust.1e u.g.n. w sprawie, w której organem pierwszej instancji jest wojewoda budzi wątpliwości systemowe z uwagi na łączenie funkcji organu i jednocześnie strony - reprezentanta Skarbu Państwa przez ten sam podmiot (analogicznie por. wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., I SA/Wa 2184/18). Za niedopuszczalne należy uznać łączenie roli organu administracji publicznej i strony postępowania. Ustawodawca nie może wyznaczyć w konkretnym postępowaniu administracyjnym danemu organowi roli organu administracji publicznej (imperium) i jednocześnie nadać mu statusu przedstawiciela strony postępowania (dominium) (por. wyrok WSA z 23 stycznia 2019 r., I SA/Wa 2133/18, wyrok WSA z 6 lutego 2019 r., I SA/Wa 768/18, wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2019 r., I SA/Wa 752/18, wyrok WSA z 7 czerwca 2019 r., I SA/Wa 756/18, wyrok WSA z 30 września 2019 r., I SA/Wa 781/18). Jeśli bowiem przyznać, jak wskazał w zaskarżonym postanowieniu WSA, że legitymacja do wniesienia skargi przysługiwałaby Wojewodzie, to mielibyśmy do czynienia z sytuacją w której organ wydający decyzję w pierwszej instancji, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego staje się stroną postępowania, mającą interes prawny. Jako że organowi powierza się właściwość do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (imperium), to za nie budzący wątpliwości uznać należy brak możliwości dochodzenia przez ten organ ochrony jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji organ nie ma legitymacji procesowej strony w postępowaniu i nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych ani postanowień (por. uchwała NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, wyrok NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 728/08, postanowienie NSA z 15 września 2016 r., II FSK 894/16, postanowienie NSA z 24 kwietnia 2018 r. I OSK 1236/16, postanowienie WSA w Warszawie z 19 września 2019 r., I SA/Wa 1029/19). Innymi słowy art. 23 ust. 1e u.g.n. nie można wykładać w ten sposób, że wojewoda, który wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji, następnie może skutecznie zaskarżyć decyzję organu drugiej instancji do sądu, występując jako Skarb Państwa, gdyż stałoby to w sprzeczności z powołaną regułą zakazu łączenia przez ten sam podmiot funkcji organu i strony postępowania jednocześnie. Powoływany art. 23 ust. 1e bezsprzecznie ma zastosowanie w sprawach, w których jedną ze stron lub uczestnikiem postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, a jednocześnie wojewoda nie jest organem wydającym władcze merytoryczne rozstrzygnięcie administracyjne w tej sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 grudnia 2017 r., I SA/Wa 1001/17, wyrok WSA w Warszawie z 18 stycznia 2019 r., I SA/Wa 739/18, postanowienie NSA z 14 stycznia 2021 r., II OSK 3381/19). Relacja art. 11 ust. 1 u.g.n. do art. 23 ust. 1e tej ustawy jest relacją reguły do wyjątku. Zatem zgodnie z dyrektywą wykładni językowej: exceptiones non sunt extendendae przepis szczególny względem reguły należy stosować jedynie wówczas, gdy wyjątek od reguły jest niewątpliwy. Wobec przedstawionych powyżej zastrzeżeń systemowych uznać należało, że przepis art. 23 ust. 1e u.g.n. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ ten sam organ nie może jednocześnie występować w roli organu orzekającego w danej sprawie w pierwszej instancji (sfera imperium) i jednocześnie podmiotu reprezentującego jedną ze stron postępowania w postępowaniu odwoławczym i sądowoadministracyjnym (sfera dominium). Trzeba też wskazać, że zaprezentowane stanowisko NSA nie usuwa wszelkich wątpliwości, bowiem nie zostaje przesądzona kwestia konfliktu interesów w odniesieniu do Prezydenta [...]. Mając jednak na uwadze konflikt dwóch wartości: prawo do sądu versus konflikt interesów pierwszeństwo należało dać tej pierwszej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1, w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie mając do tego podstaw prawnych. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).