III SA/Łd 364/20

Dnia 18 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi Gminy Aleksandrów Łódzki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 5 marca 2020 r. nr PNIK-I.4131.212.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XX/153/2020 w sprawie określenia stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania lub potrzebami ruchu drogowego oddala skargę. III SA/Łd 364/20 UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 marca 2020 r., nr PNIK-I.41431.212.2020 wydanym na podstawie art. 86, art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.)- dalej: u.s.g. Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 oraz § 2 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 29 stycznia 2020 r., nr XX/153/2020 w sprawie określenia stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: W dniu 29 stycznia 2020 r. Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim działając na podstawie art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 12 ze zm.)- dalej: u.d.p.; art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. podjęła w/w uchwałę nr XX/153/2020, którą następnie stosownie do wymogu art. 90 ust. 1 u.s.g. przedłożono Wojewodzie Łódzkiemu. Zawiadomieniem z dnia 27 lutego 2020 r. Wojewoda Łódzki poinformował Radę Miejską w Aleksandrowie Łódzkim o wszczęciu na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. postępowania nadzorczego, określonego w rozdziale 10 u.s.g. Organ nadzoru wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli przedłożonej uchwały podjął wątpliwości, co do zgodności z prawem ustalonych w § 2 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 uchwały opłat za zajęcie pasa drogowego drogi gruntowej nieurządzonej, która to droga zdaniem organu nie może zostać uznana za drogę gminną, pozostającą w zarządzie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, której zajęcie podlegałoby opłacie według stawki uchwalanej w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast, co do treści § 2 ust. 4 uchwały w ocenie organu nadzoru przepis powyższy stanowi niedopuszczalne prawem powtórzenie art. 40 ust. 4 u.d.p. Wojewoda Łódzki wezwał Radę Miejską w Aleksandrowie Łódzkim do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie w terminie do dnia 6 marca 2020 r. Wydanym w dniu 5 marca 2020 r. rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 oraz § 2 ust. 4 chwały Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 29 stycznia 2020 r., nr XX/153/2020. Odnośnie stwierdzonej nieważności przepisów § 2 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 uchwały ustalających stawki za zajęcie pasa drogowego drogi gruntowej nie urządzonej organ nadzoru wskazał, że podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. Zgodnie z art. 40 ust. 8 powołanej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zarządcą drogi gminnej jest organ wykonawczy gminy. Zgodnie natomiast z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie. Jedną z kategorii dróg publicznych jest droga gminna. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje w trybie przewidzianym w art. 7 u.d.p. Droga ta musi spełniać parametry drogi gminnej określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) – dalej rozporządzenie z 1999 r. Zdaniem organu nadzoru trudno sobie wyobrazić by droga gruntowa nieurządzona spełniała parametry przewidziane dla drogi gminnej i została zaliczona do tej kategorii w drodze uchwały rady gminy podjętej po zasięgnięciu opinii zarządu właściwego powiatu. Droga gruntowa nieurządzona może być natomiast drogą wewnętrzną. W art. 8 ustawy o drogach publicznych przyjęto, że budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie tych dróg należy do zarządcy terenu który jest podmiotem uprawnionym do ustalania ewentualnych opłat za zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej. W ocenie Wojewody Łódzkiego istotne naruszenie prawa stanowi również zapis § 2 ust. 4 uchwały, w którym Rada Miejska postanowiła, że zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W ocenie organu nadzoru przytoczona regulacja przekracza upoważnienie ustawowe. Postanowienie to stanowi powtórzenie art. 40 ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie i m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Z uwagi na powyższe Wojewoda Łódzki uznał za zasadne stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie jej § 2 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 oraz § 2 ust. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części w jakiej stwierdza ono nieważność § 2 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 uchwały, zarzuciła naruszenie: - art. 7 i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przed upływem wyznaczonego Radzie, przez Wojewodę Łódzkiego, terminu na wyjaśnienie wątpliwości związanych, co do kontrolowanej uchwały, co doprowadziło do pominięcia argumentacji strony skarżącej istotnej dla treści rozstrzygnięcia organu nadzoru; - art. 1 w zw. z art. 7 u.d.,p. poprzez uznanie, iż określone drogi nie mają statusu dróg publicznych mimo, że taki status otrzymały. Uzasadniając pierwszy z podniesionych zarzutów Rada wskazała, iż w zakreślonym jej przez Wojewodę Łódzkiego terminie złożyła pismo wyjaśniające z dnia 5 marca 2020 r. (doręczone organowi nadzoru w dniu 6 marca za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej), odnosząc się do zaistniałych wątpliwości dotyczących prawidłowości zakwalifikowania drogi gruntowej nieurządzonej jako drogi gminnej oraz uznała za zasadne stanowisko organu nadzoru w zakresie niedopuszczalnego powtórzenia treści przepisu art. 40 ust. 4 w § 2 ust. 4 przedmiotowej uchwały. Pomimo zakreślonego do dnia 6 marca 2020 r. terminu na złożenie wyjaśnień, Wojewoda Łódzki wydał w dniu 5 marca 2020 r. zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, co w ocenie strony skarżącej stanowiło naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, to jest zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Odnosząc się do drugiego z podniesionych zarzutów Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim podniosła, że wykaz dróg publicznych na terenie gminy Aleksandrów Łódzki ustalony został uchwałą Rady Narodowej Miasta Łodzi z dnia 29 stycznia 1990 r. , nr XXI/81/90 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 1990 r. Nr 7 poz. 40). Powyższy akt objął swoim zakresem również drogi gruntowe. Wskazała ponadto, że znajdujące się na terenie gminy Aleksandrów Łódzki drogi gruntowe zostały umieszczone w "Wykazie dróg gminnych na obszarze administracyjnym miasta i gminy Aleksandrow Łódzki" stanowiącym załącznik do uchwały Zarządu Gminy Aleksandrów Łódzki z dnia 9 listopada 2000 r., nr 82a/2000 w sprawie przebiegu dróg gminnych na terenie gminy Aleksandrów Łódzki. W dalszej kolejności drogi gminne, w tym także drogi gruntowe znajdujące się na terenie gminy Aleksandrów Łódzki uzyskały stosowną numerację na podstawie uchwały Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 23 sierpnia 2006 r. , nr 717/06 w sprawie nadania numerów drogom publicznym na obszarze województwa łódzkiego. Natomiast odnośnie stanowiska Wojewody Łódzkiego dotyczącego niespełniania przez drogi gruntowe nieurządzone warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi gminne, określonych w rozporządzeniu z 1999 r. strona skarżąca podniosła, iż wykaz dróg publicznych na terenie gminy Aleksandrów Łódzki, obejmujących swym zakresem również drogi gruntowe, został ustalony przed datą wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia, na mocy powołanej wyżej uchwały Rady Narodowej Miasta Łodzi z dnia 29 stycznia 1990 r. Co więcej obowiązujące w latach 90 – tych przepisy u.d.p. nie stawiały szczególnych wymagań w zakresie warunków jakie powinny spełniać drogi gminne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wnosił o jej oddalenie w całości. Przyznał, że wyjaśnienia zostały złożone przez Radę w terminie wskazanym w zawiadomieniu. Pozostają one jednak bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W zakwestionowanych przepisach § 2 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim wprowadziła bowiem nieznane kryterium zróżnicowania opłaty w postaci drogi gruntowej nie urządzonej, która zdaniem organu nadzoru nie spełnia ustawowych warunków do uznania jej za drogę gminną. Droga tego rodzaju może zostać uznana za drogę wewnętrzną. Niezależnie od powyższego organ nadzoru wskazał, że Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim w kwestionowanych zapisach uchwały w sposób nieuprawniony zróżnicowała stawki opłat w zależności od tego czy zajęcie pasa drogowego dotyczy pasa drogowego drogi gruntowej nie urządzonej. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia pasa drogowego oraz rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Zdaniem organu nadzoru, rada ustalając stawki opłat nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w art. 40 ust. 9 u.d.p. Z brzmienia tego przepisu wprost bowiem wynika, że zawarte w nim wyliczenie ma charakter wyczerpujący, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Natomiast w kwestionowanych zapisach Rada Gminy wprowadziła nieznane dodatkowe kryterium zróżnicowania wysokości opłat za zajęcie pasu drogowego jakim jest pas drogowy drogi gruntowej nieurządzonej. Rada gminy ustalając stawki opłat nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w przepisie ustawy. Kryterium przyjęte w tym zakresie przez Radę (droga gruntowa nieurządzona) nie może zostać uznane za tożsame z kryteriami określonymi w art. 40 ust. 9 u.d.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego, który stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim w zakresie § 2 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 i § 2 ust. 4. Kwestię podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych normuje rozdział 10 u.s.g. zatytułowany "Nadzór nad działalnością gminną". Zgodnie z art. 85 tej ustawy, nadzór wspomniany sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Z akt sprawy wynika, że termin ten został zachowany, skoro uchwała została przedłożona organowi nadzoru w dniu 5 lutego 2020 r., a rozstrzygnięcie wydano w dniu 5 marca 2020 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Z mocy art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wnioskowanie z tego ostatniego przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W.Chróścielewski, Z.Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28). Trzeba przy tym zaznaczyć, że rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem aktu organu samorządu terytorialnego, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność takiego aktu. Z istoty sądowej kontroli wynika, że przy ocenie aktu, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego podejmowania. Przedmiotem oceny sądu musi być, więc również ustalenie, czy rzeczywiście akt organu samorządu terytorialnego w sposób istotny narusza prawo. Kontrola sądu administracyjnego ma zatem charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samego aktu, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48). W sprawie bezsporne pozostaje, iż Rada w § 2 ust. 4 uchwały o treści " Przez dzień zajęcia rozumie się także zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny" powtórzyła przepis art. 40 ust. 4 u.d.p., dokonując jednocześnie jego modyfikacji. Stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie należy uznać za zasadne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r w sprawie Zasad techniki prawodawczej ( Dz.U. 2016, poz. 283) ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym powtarzanie w uchwałach organów gminy całych uregulowań ustawowych, jak i ich części, czy też nieprecyzyjne powtarzanie przepisów zawartych w ustawie delegującej (upoważniającej) stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Podkreślenia wymaga również, że w orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego ( v. wyroki WSA w Poznaniu z: 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14; 3 lutego 2015 r., IV SA/Po 582/14; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11; www.cbois.nsa.gov.pl). W § 2 ust. 4 przedmiotowej uchwały nastąpiło jednak nie tylko powtórzenie zapisu ustawy, ale także jego modyfikacja. Należało zatem uznać, że wyżej wskazana regulacja sposób istotny narusza prawo. Po przeprowadzeniu analizy zapisów przedmiotowej uchwały Sąd uznał, że Rada wprowadziła do § 2 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały nie przewidziane w ustawie dodatkowe kryterium ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego "drogi gruntowej nie urządzonej". Wprowadzenie tego kryterium stanowiło istotne naruszenie prawa, w związku z czym stwierdzenie przez Wojewodę Łódzkiego nieważności § 2 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 przedmiotowej uchwały należy uznać za niewadliwe, mimo częściowo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z art. art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Ustawodawca w art. 2 u.d.p. wymienił następujące kategorie dróg publicznych: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Powyższy katalog nie przewiduje kategorii "droga gruntowa nie urządzona". Podział drogi gminnej na urządzoną i gruntową nie urządzoną nie może zostać wywiedziony także z art. 4 u.d.p. Zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w tym przepisie: - pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; - droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Wymienione przepisy nie upoważniały Rady do wprowadzenia do zapisów uchwały, dotyczących ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego kryterium "drogi gruntowej nie urządzonej". Sąd uznał natomiast za nieprawidłowe stanowisko Wojewody przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, iż droga aby otrzymać status drogi gminnej musi spełniać parametry określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2016 r., poz. 124). W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażono pogląd, iż skorzystanie z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Te przepisy są bowiem przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej. Tym samym nie mogą być one stosowane przy kwalifikowaniu drogi do jednej z kategorii dróg przewidzianych w u.d.p. (v. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1289/08, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 października 2009 r. II SA/ Bk 297/09, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 775/08 baza orzeczeń nsa.gov. pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny, w tym składzie, podziela pogląd wyrażony w ww. orzeczeniach. W świetle wyjaśnień Rady zawartych w uzasadnieniu skargi oraz przedstawionych w trakcie postępowania administracyjnego (pismo z dnia 5 marca 2020 r.), a także treści powołanej uchwały Rady Narodowej Miasta Łodzi Nr XX/1/90 z dna 29 stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego oraz uchwały Nr 82 a /2000 Zarządu Gminy Aleksandrów Łódzki z dnia 9 listopada 2000 r. w sprawie przebiegu dróg gminnych na terenie gminy Aleksandrów Łódzki, w ocenie Sądu, błędne jest stanowisko Wojewody w zakresie braku możliwości zaliczenia do dróg gminnych także dróg gruntowych na terenie gminy Aleksandrów Łódzki. Mimo powyższych zastrzeżeń do treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Uznał bowiem, że przyjęcie przez Radę w § 2 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały kryterium: "droga gruntowa nie urządzona" było istotnym naruszeniem prawa. Użycie tego kryterium wykraczało poza granice władztwa prawodawczego gminy. bg