II OSK 1648/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 915/19 w sprawie ze skargi K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 2 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 915/19 oddalił skargę K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2019 r., znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, dalej "u.p.e.a.") w przypadku uchylania się zobowiązanego od wykonania tych obowiązków. W sprawie wykonaniu podlega obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2017 r., znak [...], nakazującej właścicielowi działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], w związku z dokonaną przez niego zmianą stosunków wodnych na działce nr [...] spowodowaną wykonaniem prac ziemnych na tej działce (podebranie skarpy), szkodliwie wpływającą na nieruchomość sąsiednią nr [...] stanowiącą współwłasność Z. G., M. G. i A. G., wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, tj.: 1) ułożenie u podnóża skarpy na działce nr [...], na całej długości podcięcia tj. na odcinku długości ok. 60 m, wału podpierającego skarpę z grubego materiału kamiennego, skalnego lub betonowego – większe głazy z wypełnieniem pustek pomiędzy nimi żwirem lub łamanym kruszywem skalnym. Wysokość i szerokość wału min. 2,0 m. Wał powinien podpierać skarpę i być przepuszczalny dla wód opadowych; 2) górną część skarpy (ponad wałem podpierającym), na całej powierzchni swojej wysokości oraz przynajmniej na długości istniejących na działce nr [...] zabudowań (tj. ok. 40m), pokryć siatką stalową, lub odpowiednio wytrzymałą siatką z tworzyw sztucznych. U podnóża skarpy siatka powinna być dociśnięta do ściany skarpy narzutem kamiennym wału podpierającego. W środkowej i górnej części natomiast siatka powinna być zamocowana systemem zbrojonym zastrzyków lub kotew cementowych, kotwionych w podłożu skalistym, na głębokość min. 10 m, pod kątem ok. 45°. Ponad górną krawędzią skarpy siatka powinna być dociśnięta warstwą piasku lub innego przepuszczalnego materiału gruntowego; 3) wykonanie podparcia skarpy powinno być zaprojektowane w oparciu o badania geologiczne, na ich podstawie i po dokładnych obliczeniach powinien powstać projekt budowlany, a w dalszej kolejności należy uzyskać stosowne pozwolenia na wykonanie przedmiotowych prac zabezpieczających zgodnie z obowiązującym prawem. Opisany obowiązek jest objęty tytułem wykonawczym z [...] marca 2019 r. – na podstawie tego tytułu wykonawczego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, co do którego skarżący zgłosił zarzuty. Sąd wskazał, że jakkolwiek skarżący nie zarzucał ewentualnego "błędu co do osoby zobowiązanego", to wyjaśnił że obowiązek określony w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2017 r., obciąża obecnego właściciela działki nr [...] położonej w miejscowości [...], którym jest bezspornie K. D. – toteż były podstawy do wystawienia wobec niego tytułu wykonawczego. Wspomniany obowiązek jest obowiązkiem o charakterze rzeczowym – z jego istoty, a nadto z treści kreującej go decyzji wynika, że obciąża on aktualnego właściciela odnośnej nieruchomości (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 września 2019 r., II SA/Bk 542/19, LEX nr 2727629). Sąd powołał się na wyrok WSA w Poznaniu z 6 listopada 2019 r., IV SA/Po 734/19, LEX nr 2746792 wyjaśniający, że "(...) skoro – w przypadku zmiany zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego – warunkiem prowadzenia egzekucji jest wystawienie nowego tytułu wykonawczego, a nie wydanie nowej decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek na następcę prawnego zobowiązanego, to należy przyjąć, że analogicznie sytuacja przedstawia się w przypadku zmiany zobowiązanego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, ale już po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego. Skoro warunkiem kontynuowania postępowania egzekucyjnego wobec nowego zobowiązanego jest wyłącznie wystawienie przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego, to oznacza, że ustawodawca przewidział i dopuszcza wystawienie tytułu wykonawczego w odniesieniu do następcy prawnego adresata decyzji". Sąd wskazał, że zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym – wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Skarżący natomiast powołał się na podstawę zarzutów określoną w powołanym wyżej przepisie w punkcie 5 (niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym), a organy obu instancji zweryfikowały tę podstawę negatywnie – zdaniem Sądu, ocena ta jest zasadna. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zinterpretowało pojęcie "niewykonalności" obowiązku w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Sąd podzielił przytoczone przez organ poglądy, w świetle których na niewykonalność obowiązku można się powołać jedynie wtedy, gdy obowiązek jest niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki; przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą natomiast być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi. Zdaniem Sądu, okoliczności wskazane przez skarżącego nie świadczą o niewykonalności nałożonego obowiązku w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., a w szczególności nie stanowią trwałej i nieusuwalnej przeszkody uniemożliwiającej sprowadzenie takiego stanu rzeczywistości społecznej, który będzie zgodny z treścią decyzji. Skarżący upatrywał bowiem tę przeszkodę w samoistnym przeobrażeniu się skarpy związanym z pojawieniem się tam roślinności (drzew i krzewów), co w ocenie Sądu, zważywszy na charakter i rozmiary tej roślinności, stanowi co najwyżej pewne utrudnienie w wykonaniu obowiązku, ale w żadnym razie nie uzasadnia uznania obowiązku za niewykonalny. Sąd wyjaśnił, że ustalenia faktyczne leżące u podstaw zaskarżonego postanowienia są wystarczające, obejmują ogół relewantnych okoliczności, i zostały poczynione prawidłowo, na podstawie miarodajnego materiału dowodowego, obejmującego w szczególności protokół oględzin oraz dokumentację fotograficzną. Nie było potrzeby przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego dowodu z opinii biegłego. Podkreślić jednocześnie, że dokonywana w związku z zarzutem zobowiązanego ocena wykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym w postępowaniu egzekucyjnym nie może przekształcić się w ocenę zasadności nałożenia tego obowiązku, w ocenę prawidłowości i zgodności z prawem decyzji ostatecznej ani w ponowne rozpatrywanie naówczas rozstrzygniętej sprawy administracyjnej. Na tym etapie nie mogą też mieć znaczenia podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące braku zaskarżenia decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2017 r. w ramach administracyjnego toku instancji. oraz braku udziału obecnego właściciela nieruchomości w czynnościach jurysdykcyjnych – ewentualne naruszenie w postępowaniu jurysdykcyjnym praw procesowych skarżącego lub jego poprzednika prawnego może być, hipotetycznie rzecz ujmując, rozważane w administracyjnych trybach nadzwyczajnych służących weryfikacji decyzji ostatecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. D., który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1/ naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a/ art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 113 § 1 i 2, art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli działalności organów administracyjnych rozpatrujących zarzuty złożone w postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tj. kontroli działalności Wójta Gminy [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a także pominięcie istoty rozpoznania sprawy w zakresie wskazanym w zarzutach skargi należących do granic sprawy w rozumieniu art. 134 p.p.s.a., tj. przez niewyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności sprawy - w tym brak ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy, na której mają zostać wykonane egzekwowane przez organ obowiązki; b/ art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako k.p.a.) w zakresie w jakim zarówno organ I jak i II instancji nie rozpatrzył wszelkich powoływanych przez skarżącego kwestii, w tym w szczególności sytuacja w której organ przyjął bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, że obowiązki nałożone decyzją z [...] listopada 2017 r. są wykonalne na podstawie kwestionowanego przez skarżącego protokołu oględzin oraz dokumentacji fotograficznej, która na dzień dzisiejszy nie odzwierciedla stanu skarpy, który zmienia się wraz z upływem czasu co doprowadziło do naruszenia zasady budowania zaufania obywateli wobec administracji; c/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie w jakim organy, zarówno I jak II instancji, nie dokonały rzetelnego rozpatrzenia materiału zgromadzonego w sprawie, a w szczególności zaniechały przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który jednoznacznie mógłby stwierdzić czy wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z [...] listopada 2017 r. jest wciąż możliwe i czy powinno być prowadzone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne w administracji; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a/ art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej jako: u.p.e.a) tj. prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji gdy zachodzi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; b/ art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez odmowę umorzenia postępowania w sytuacji gdy na działce należącej do skarżącego zachodzi niewykonalność obowiązków nałożonych decyzją z [...] listopada 2017 r. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych postanowień oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że skutkiem wskazanych naruszeń było rozpoznanie skargi na podstawie nieaktualnej dokumentacji, a także protokołu wizji lokalnej, która była wielokrotnie przedmiotem zarzutów dotyczących stronniczości organów. Sąd nie zastosował się do podstawowych zasad rządzących postępowaniem przed sądami administracyjnymi. Takie działanie doprowadziło do wydania wyroku oddalającego skargę, a co za tym idzie utrzymaniem w mocy postanowień oddalających zarzuty na prowadzenie egzekucji w postępowaniu administracyjnym. Działania organów niewątpliwie stoją w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania do obywateli. W toku postępowania doszło do zaniechania zasięgnięcia opinii biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzę, a także nie doszło do wydania postanowienia w oparciu o stan skarpy aktualny na dzień wydania postanowienia o oddaleniu zarzutów. Ponadto wskazał, że organy, jak i Sąd dokonały błędnej interpretacji przesłanki niewykonalności, a następnie podjęły działania zgodne z poczynionymi przez siebie ustaleniami i nie zastosowały dyrektywy z art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a., która nakazuje umorzenie postępowania gdy obowiązki są niemożliwe do wykonania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jako niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych, tj. art. 1 § 2 p.u.s.a. Naruszenie ww. przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, albo wykonuje ją przy zastosowaniu innych kryteriów niż zgodność z prawem. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie do takiego naruszenia nie doszło, a sąd pierwszej instancji oparł przeprowadzoną przez siebie kontrolę zaskarżonego postanowienia o ustawowe kryterium legalności. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17). Odnośnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego, przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie, a niewykonalność tego obowiązku ma charakter obiektywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1829/15). Przesłanka ta zachodzi, gdy z obiektywnego punktu widzenia wykonanie obowiązku nie jest możliwe, nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku niepieniężnego zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązku są niewykonalne z przyczyn technicznych bądź prawnych, tkwiących w jego naturze. Trudności techniczne lub ekonomiczne, jak również negatywny stosunek adresata do wykonania obowiązku, zainteresowanego utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy nie stanowi o jego niewykonalności (zob. R. Hauser, Z. Leoński w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, U.p.e.a. Komentarz, Warszawa 2018, s. 258-259). Przedmiotem podlegającego wykonaniu w niniejszej sprawie obowiązku jest wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, które zostały szczegółowo określone i opisane w decyzji organu i Instancji. W skardze kasacyjnej nie zostały przywołane jakiekolwiek okoliczności natury prawnej bądź technicznej, które skutkowałyby niewykonalnością obowiązku, o której stanowi art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Ciężar udowodnienia okoliczności istnienia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym obciąża stronę wnoszącą zarzuty (por. wyrok NSA z 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1365/07; z 14 maja 2013 r., I OSK 75/13; R. Hauser, A. Skoczylas (red.): Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, s. 227). Wskazywanie, że ze względu na upływ czasu od wydania decyzji nakładającej obowiązki (10 listopada 2017 r.) zmienił się stan skarpy i obecnie pokryta jest ona roślinnością (jak wskazuje skarżący - "samoistne przeobrażenie się skarpy związane z pojawieniem się tam roślinności -drzew i krzewów") jest okolicznością ewentualnie obciążającą skarżącego kasacyjnie, który od trzech lat nie wykonał ciążących na nim obowiązków. Zarzut ten nie zasługiwał na aprobatę. Przedstawione powyżej stanowisko materialnoprawne wskazuje na bezzasadność zarzutów procesowych skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący. Organy prawidłowo dokonały oceny materiału dowodowego, co następnie zasadnie potwierdził sąd pierwszej instancji instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.