II SA/Ol 961/20

Dnia 2 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 28 maja 2020 r., nr XVIII/190/20 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu przyznawania stypendium dla uzdolnionych uczniów pobierających naukę na terenie Gminy Pisz stwierdza nieważność § 7 ust. 3, 4, 5, § 8, § 9 ust. 3 i § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Olsztynie (skarżący, prokurator) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 28 maja 2020 r., Nr XVIII/190/20 w sprawie uchwalenia Regulaminu przyznawania stypendium dla uzdolnionych uczniów pobierających naukę na terenie Gminy Pisz (uchwała, Regulamin) zarzucając jej, że: 1/ § 7 ust. 4 Regulaminu określa konsekwencję złożenia niekompletnego wniosku, o którym mowa w § 3 i którego wzór stanowi załącznik do Regulaminu, podczas gdy wzór może jedynie służyć wnioskodawcy pomocą, a jego brak formalnie nie może stanowić podstawy od odmowy przyznania stypendium, 2/ zobowiązanie w § 8 Regulaminu Burmistrza do powołania Komisji Stypendialnej, co stanowi niedopuszczalną ingerencję w kompetencję organu wykonawczego gminy i narusza rozdział kompetencji organów gminy wynikający z ustawy o d samorządzie gminnym, 3/ wskazanie w § 9 Regulaminu, że wysokość stypendium ustala Burmistrz Pisza, podczas gdy brak określenia w uchwale zakresu przyznawanej pomocy, tj. wysokości stypendium przy jednoczesnym scedowaniu tej kompetencji na organ wykonawczy, 4/ wskazanie w § 10 Regulaminu, że w sprawach nieuregulowanych Regulaminem rozstrzyga Burmistrza Pisza, co stanowi niedopuszczalne przeniesienie delegacji ustawowej na organ wykonawczy. Wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Piszu wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o stwierdzenie nieważności tylko przepisów, których skarga dotyczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W literaturze przedmiotu przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń rażących. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały/zarządzenia takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90, dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79 oraz z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1136/17; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określoną normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały został powołany art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2020.713 t.j., dalej u.s.g.). Zgodnie z tą regulacją do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Przepis ten ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis może więc stanowić podstawę prawną rozstrzygania wskazanych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej. Podstawa taka może być zawarta w ustawie o samorządzie gminnym lub w ustawach szczególnych. Aktualna pozostaje teza wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK 178/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), że wprawdzie z literalnego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. można wywnioskować upoważnienie dla rady gminy do działania we wskazanym w nim zakresie, to art. 18 ust. 2 pkt 14a tej ustawy trzeba jednakże odczytywać w związku z zamkniętym katalogiem zamieszczonym w art. 40 ust. 2 ustawy. Łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że dopiero przepis w ustawie szczególnej może być podstawą prawną dla podjęcia przez radę gminy przedmiotowej uchwały. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała - jako podjęta na podstawie art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U.2020,1327 t.j., dalej ustawa, u.s.o.), a zatem określająca szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach - jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., I OSK 2728/17, CBOSA). Jak bowiem trafnie zauważa się w orzecznictwie, dla zakwalifikowania danej uchwały do aktów prawa miejscowego, decydującym jest również fakt, że regulacja ta będzie obowiązywała na terenie jednostki samorządu terytorialnego kształtując w sposób bezpośredni prawa i obowiązki pewnej kategorii potencjalnych adresatów (zob. wyrok NSA z 11 października 2011 r., II OSK 1497/11, CBOSA). Jako akt prawa miejscowego, zaskarżona uchwała bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, przede wszystkim nie powinny wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 90t ust. 4 u.s.o. Tego rodzaju wada legislacyjna stanowi bowiem niewątpliwe przypadek "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. Przepis ten bowiem expressis verbis stanowi, że stypendium jest formą wsparcia adresowaną do "uczniów uzdolnionych". Zatem w świetle uregulowań art. 90t ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.s.o. jedynie kryterium bycia uczniem uzdolnionym posiadającym konkretne osiągnięcia lub wyniki w nauce, powinno stanowić podstawę do wsparcia jego edukacji. Przywołane przepisy nie wskazują na inne kryteria, czy też cechy, które pozwalałyby na rozróżnienie uczniów. Szczegółowe warunki udzielania stypendium powinny być ustalone w taki sposób, aby zapewnić realizację wsparcia uczniów uzdolnionych bez ich różnicowania według innych, niż określone w ustawie, kryterium "wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży". W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 90t. ust. 1 u.s.o. Przewiduje on, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Stosownie do art. 90t ust. 4 ustawy w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Przywołany przepis może stanowić podstawę do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Należy przy tym zwrócić uwagę, że art. 90t ust. 4 ustawy odsyła do ust. 1 tego artykułu. W związku z tym nie powinno budzić wątpliwości, że ustalenie zasad przyznawania pomocy dla uzdolnionych dzieci i młodzieży, możliwe jest wówczas, gdy wcześniej przyjęty został przez daną jednostkę samorządu terytorialnego regionalny lub lokalny program, o jakim mowa w art. 90t ust. 1 ustawy. Z powyższego wynika, że ustawodawca w pierwszej kolejności zobowiązał jednostki samorządu terytorialnego do przyjęcia programu, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym kierunki działania w rozpoznawanej sprawie w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Dopiero w następstwie przyjęcia powyższego aktu i w celu jego realizacji, rada określa szczegółowe warunki, na jakich jest udzielana stosowna pomoc, formy i zakres tej pomocy oraz tryb postępowania w tych sprawach. Reasumując, wprowadzenie uchwały, o której mowa w ust. 4 art. 90t u.s.o. musi być poprzedzone uchwałą programową podjęte na podstawie art. 90 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Powyższe wynika z użytego w art. 90 ust. 4 kwantyfikatora czasowego to jest "w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1". Użyta forma czasu dokonanego, potwierdza uprzedni charakter uchwały programowej oraz jej odrębny byt prawny. Analizując skarżoną uchwałę prokurator zarzucił jej, że § 7 ust. 4 Regulaminu określa konsekwencję złożenia niekompletnego wniosku, o którym mowa w § 3 i którego wzór stanowi załącznik do Regulaminu, podczas gdy wzór może jedynie służyć wnioskodawcy pomocą, a jego brak formalnie nie może stanowić podstawy od odmowy przyznania stypendium. W ocenie Sądu, wzór wniosku można uznać jedynie za formę pomocy dla wnioskodawcy, której celem jest ułatwienie złożenia poprawnego wniosku, natomiast wystąpienie o przyznanie stypendium (nagrody) bez użycia opracowanego wzoru, przy założeniu, że spełnione zostały wszystkie określone w uchwale wymagania, nie może takiego wnioskodawcy dyskwalifikować. Innymi słowy wprowadzenie przez uchwałodawcę wzoru wniosku nie może stwarzać formalnej bariery lub istotnego utrudnienia w uzyskaniu należnej pomocy (stypendium / nagrody). W szczególności złożenie wniosku na takim wzorze nie może stanowić przesłanki warunkującej merytoryczne rozpoznanie wniosku, a z takową sytuacją mamy do czynienia w badanej uchwale, która w § 7 ust. 4 Regulaminu stwierdza, że "Wnioskodawca, który złożył wniosek niekompletny zostanie wezwany do jego uzupełnienia. Uzupełnienie powinno nastąpić w terminie 3 dni od daty otrzymania wezwania", zaś § 7 ust. 5 Regulaminu stanowi, że "Wnioski złożone po ustalonym terminie nie będą rozpatrywane". Przywołana konsekwencja złożenia wniosku po ustalonym terminie wykracza poza delegację ustawową art. 90t ust. 4 u.s.o., przeto – po myśli art. 91 ust. 1 u.s.g. - jest nieważna. Dostrzec należy, że konsekwencję złożenia wniosku po terminie (nieuzupełnionego w terminie, względnie błędnie uzupełnionego) powinny być uregulowane wprost w ustawie. Z powyższego względy Sąd stwierdził nieważność § 7 ust. 3 (wzór wniosku o przyznanie stypendium stanowi Załącznik do niniejszego Regulaminu" oraz ust. 4 i 5 § 7 Złącznika do zaskarżonej uchwały. Również należy zgodzić się ze skarżącym, że kompetencja dotycząca określania wysokości stypendiów przysługuje radzie. To rada, jak wynika z treści art. 90t ust. 4 u.s.o., określa "formy i zakres tej pomocy". Zatem to rada ustala czy będzie to pomoc pieniężna czy rzeczowa oraz jej zakres pod pojęciem, którego bez wątpienia znajduje się wysokość pomocy pieniężnej. Zatem w zaskarżonej uchwale brak określenia zakresu przyznawanej pomocy tj. wysokości stypendium przy jednoczesnym scedowaniu tej kompetencji na organ wykonawczy, Burmistrza Pisza, stanowi naruszenie prawa. W ocenie Sądu przepis art. 90ust. 4 ustawy nie przyznaje organowi wykonawczemu gminy kompetencji do określenia wysokości stypendiów. W związku z powyższym Sąd stwierdził nieważność § 9 ust. 3 załącznika do uchwały stanowiącego, że "Wysokość stypendium ustala Burmistrz Pisza.". Na uwzględnienie zasługuje także zarzut, że art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., też ani art. 90t ust. 4 u.s.o. nie zawiera normy, aby rada gminy zobowiązała organ wykonawczy do powołania komisji stypendialnej. Zatem uchwał Rady Miejskiej w Piszu zobowiązująca Burmistrza Pisza o określonego działania w zakresie realizacji zadania ustalonego przez radę, tj. do powołania Komisji Stypendialnej (§ 8 ust. 1 Regulaminu), terminowości posiedzeń rzeczonej Komisji (§ 8 ust. 2 Regulaminu), jej kompetencji (§ 8 ust. 3 Regulaminu),zawartości opinii (§ 8 ust. 4 Regulaminu) oraz jej składu (§ 8 ust.5 Regulaminu) przekracza upoważnienie ustawowej stanowiąc niedopuszczalną ingerencję w kompetencję organu wykonawczego gminy naruszając jednocześnie rozdział kompetencji organów gminy wynikający z u.s.g. Na marginesie Sąd dostrzega, że wprawdzie ustawa nie dopuszcza powołania komisji weryfikującej wnioski o przyznanie stypendium, jednakże powyższe należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy, w przypadku uznania, że powołanie takowej komisji przyczyni się do prawidłowego wykonywania uchwały. Innymi słowy, powołanie komisji z jednoczesnym przyznaniem jej o charakterze opiniodawczym uprawnień w zakresie przyznawania stypendium jest tylko i wyłącznie formą pomocy dla organu wykonawczego gminy w zakresie realizacji pomocy, o której mowa w art. 90t ust. 4 ustawy. Z kolei § 8 ust. 6 załącznika stanowiący, że "Decyzja Burmistrza Pisza o przyznaniu lub odmowie przyznania stypendiów, o których mowa w § 2 oraz ich wielkości jest ostateczna i nie przysługuje od niej odwołanie"" pozostaje w merytorycznej relacji z § 9 ust. 3 załącznika do uchwały przyznającym właśnie burmistrzowi wyłączna kompetencję do ustalenia wysokości stypendium. W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność § 8 załącznika do uchwały. Wreszcie nie sposób odmówić racji prokuratorowi, że wskazanie w § 10 Regulaminu, iż "W sprawach nieuregulowanych niniejszym Regulaminem rozstrzyga Burmistrz Pisza"" stanowi niedopuszczalne przeniesienie delegacji ustawowej na organ wykonawczy gminy. Delegacja zawarta w art. 90t ust. 4 u.s.o. obejmuje uprawnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenie szczegółowych warunków, form i zakresu pomocy oraz trybu postępowania w tych sprawach. Zatem do wyłącznej kompetencji rady gminy należy określenie wszelkich warunków, od spełnienia, których zależeć będzie przyznanie stypendium dla uzdolnionego ucznia oraz określenie porządku jego przyznawania. Tym samym niedopuszczalne jest przenoszenie tej delegacji ustawowej na inny organ, jak uczyniła to Rada Miejsca w Piszu w § 10 Regulaminu, stąd też potrzeba stwierdzenia jego nieważności. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.