I SA/Wa 2160/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "organ" lub "Kolegium") postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent") z [...] grudnia 2012 r. nr [...] zmieniającej pkt 1 i 5 decyzji Prezydenta z [...] stycznia 2012 r. nr [...], którą ustanowiono na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: S. Z. w dniu 30 września 1949 r. wystąpił, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] stycznia 1956 r. nr [...] odmówiło wnioskodawcy ustanowienia prawa własności czasowej do ww. gruntu. Kolegium decyzją z [...] listopada 1999 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. Z. (jednego ze spadkobierców wnioskodawcy), uchyliło orzeczenie z [...] stycznia 1956 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Prezydent decyzją z [...] stycznia 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku z 30 września 1949 r., orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej dz. nr: [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], na rzecz: T. C. (udział w wysokości [...] części), M. Z. (udział w wysokości [...] części), Z. Z. (udział w wysokości [...] części), H. G. (udział w wysokości [...] części), Z. L. (udział w wysokości [...]), B. L. (udział w wysokości [...]) oraz Skarbu Państwa (udział w wysokości [...] części). Prezydent decyzją z [...] grudnia 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku części byłych właścicieli z 27 lutego 2012 r. o zmianę decyzji z [...] stycznia 2012 r., zmienił pkt 1 i 5 tej decyzji. Zmiana pkt 1 polegała na wyeliminowaniu ze zmienianej decyzji H. G. i przyznaniu w jej miejsce prawa użytkowania wieczystego do udziału w wysokości [...] części, jej synowi – P. S. W uzasadnieniu decyzji Prezydent przywołał przedłożoną przez wnioskodawców umowę darowizny praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości. Decyzja stała się ostateczna, a na jej podstawie w dniu [...] kwietnia 2013 r. zawarta została umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (akt notarialny Rep [...]). Prezydent wnioskiem z 24 lipca 2018 r. wystąpił do Kolegium o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z [...] grudnia 2012 r. Kolegium postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Kolegium podniosło, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze decyzji, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W konsekwencji w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję, rola jednostki samorządu terytorialnego kończy się z chwilą wydania tej decyzji. W efekcie jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot, nawet jeżeli przedmiot takiego postępowania dotyczy jej praw właścicielskich. Prezydent jako organ właściwy w sprawie wydania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], nie ma zatem przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym badania legalności tej decyzji. W tej sytuacji wszczęcie postępowania było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie [...] wniosło o jego uchylenie zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że [...] nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej nieruchomości, której miasto było właścicielem; 2) art. 61a § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na wniesienie żądania przez podmiot niebędący stroną, w sytuacji, gdy z żądaniem wystąpił podmiot, któremu przymiot strony przysługiwał. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w świetle orzecznictwa sądowego i stanowiska doktryny, skarżącemu przysługiwać powinien przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, o którego wszczęcie wnioskiem z 24 lipca 2018 r. wystąpiono. Miasto jest bowiem właścicielem przedmiotowej nieruchomości i występując z ww. wnioskiem działa w sferze dominium, a nie imperium. Skarżący nie ma możliwości w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2012 r. działania w sposób władczy. Z kolei jako właściciel nieruchomości niewątpliwie ma interes prawny we wszczęciu tego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09, https://cbois.nsa.gov.pl). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W rozpoznanej sprawie Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2012 r. z przyczyn podmiotowych, bowiem decyzja ta wydana została przez Prezydenta jako organ właściwy, zaś obecnie organ ten żąda jej unieważnienia. Powyższe w ocenie Kolegium wyklucza zainicjowanie przez [...] postępowania nadzorczego w przedmiotowej sprawie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni powyższe stanowisko organu nadzoru podziela. W rozstrzygnięciu zaistniałego sporu co do legitymacji procesowej gminy, ocena istnienia interesu prawnego, uzasadnianego przez skarżącego posiadaniem przez [...] tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości, nie ma w ocenie Sądu decydującego znaczenia. Kluczowe znaczenie ma bowiem w tym przypadku pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. I tak, Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (https://cbois.nsa.gov.pl), w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stwierdzenie to rozciąga się również na postępowanie prowadzone w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd zgodnie z którym, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała NSA z 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwała z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (tak np. w postanowieniu NSA z 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7). Również obecnie w orzecznictwie podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i pkt 6 K.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego, jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r. sygn. akt K 32/08; wyrok NSA z 5 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1971/13; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 389/06; wyrok NSA z 10 lipca 2005 r. sygn. akt I OSK 557/07; postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OZ 68/11; postanowienie NSA z 2 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 815/09; https://cbois.nsa.gov.pl). Powyższa argumentacja uzasadniająca wyłączenie prawa jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi od decyzji organu drugiej instancji rozstrzygającej o losie decyzji wydanej przez jej organ, powinna, zdaniem Sądu, znaleźć zastosowanie także w nadzwyczajnym trybie postępowania. Postępowanie nadzwyczajne jest co prawda postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, ale nadal dotyczy oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, powinien być wyłączony. Stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) powierzono w postępowaniu nieważnościowym innemu organowi, dokonującemu weryfikacji prawidłowości decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznania odwołania. Sytuacja ta nie różni się w istocie w zakresie roli organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu, zaś przyznanie roli strony organowi w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego. W powoływanej już uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. stwierdzono, że "sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga jednak zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. (...) Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP)". Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Ponadto, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Wobec powyższego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w ślad za przedstawicielami doktryny i orzecznictwa stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego, jak i sądowoadministracyjnego w obu tych postępowaniach. Wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badane są zarówno przesłanki prawidłowości decyzji (postanowień) rozważane w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym. W konsekwencji założona przez ustawodawcę konstrukcja, w której organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest do rozpoznania sprawy, mimo posiadania interesu prawnego przez jego jednostkę samorządu terytorialnego w rozpoznaniu sprawy, pozwala wykluczyć jej status jako strony nie tylko w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanowiącym jego kontynuację, lecz także w postępowaniach nadzwyczajnych. W przeciwnym razie organ pierwszej instancji, który nie był stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, mógłby stać się stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w którym doszłoby do badania prawidłowości decyzji tego organu pod kątem jej nieważności. Uwzględnienie tej kwestii przemawia za uznaniem, że sam fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego przez inny organ (podobnie jak ma to miejsce w przypadku postępowania odwoławczego) nie daje możliwości przyznania organowi pierwszej instancji prawa do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. Wobec powyższego bez znaczenia są zarzuty podniesione w skardze odnośnie do uprawnień właścicielskich [...] do przedmiotowej nieruchomości. Zasadniczego podziału kompetencji między organy samorządu terytorialnego, a organy administracji rządowej z wyszczególnieniem spraw, które stanowią zadania własne gminy, dokonała ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198), która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r. Od tej daty do zadań własnych gminy należy rozpoznawanie wniosków w sprawach wieczystego użytkowania na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] w odniesieniu do gruntów, które stały się ponownie własnością komunalną. W rozpoznawanej sprawie w związku z uchyleniem przez Kolegium decyzją z [...] listopada 1999 r. orzeczenia dekretowego odmawiającego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego poprzedniemu właścicielowi, odżył wniosek dekretowy, do rozpatrzenia którego w niniejszej sprawie zobligowany był Prezydent (który wydał decyzję w tej sprawie, a której w niniejszej sprawie stwierdzenia nieważności żąda), co w sposób oczywisty wyklucza udział [...] w niniejszym postępowaniu. Prezydent jako organ jednostki samorządu terytorialnego zastąpił nieistniejący organ jakim było Prezydium Rady Narodowej w [...] jako organ rozpatrujący wnioski dekretowe, przejmując jego kompetencje w tym zakresie. W świetle powyższego należy uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 i art. 61a § 1 K.p.a. są bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.