II OSK 1218/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: straszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 861/20 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 22 lipca 2020 r. nr SKO.450.52.2020 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 861/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") oddalił skargę D. B. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium") z 22 lipca 2020 r., nr SKO.450.52.2020 (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z 25 marca 2020 r., nr BM.6730.3.2.2020, odmawiającą zmiany decyzji Wójta z 1 sierpnia 2016 r., nr BM.6730.144.3.2016, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. Wnioskowana zmiana miała polegać na zwiększeniu wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki z [...]% na maksymalnie [...]%, a także na zmianie układu [...] z dwuspadowych na dwuspadowe lub wielospadowe. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. B. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), przejawiające się w błędnej wykładni w/w przepisu, polegającej na przyjęciu, wbrew utrwalonemu stanowisku sądownictwa administracyjnego, że kontynuacja funkcji zabudowy przejawia się w konieczności istnienia w sąsiedztwie zabudowy o identycznych parametrach jak planowana, podczas gdy orzecznictwo sądów administracyjnych w sposób jednoznaczny wskazuje, że kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z istniejącymi, a w/w przepis powinien być interpretowany szeroko, z uwzględnieniem praw własnościowych właściciela działki, a najistotniejszą przesłanką jest możliwość pogodzenia (brak sprzeczności) nowej zabudowy z funkcją dotychczasową; 2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organy administracji wadliwie przyjęły, że odwołujący się zamierza dokonywać inwestycji na przedmiotowej działce powodującej jej zabudowę w [...]%, w sytuacji gdy wniosek wskazuje na powierzchnię zabudowy do [...]% pozwalającą na wybudowanie budynku wielkościowo powierzchnią zabudowy zbliżoną do budynków w obszarze analizowanym, a wielkość [...]%, podana została wyłącznie w celach porównawczych, jako maksymalna powierzchnia zabudowy na działce w obszarze analizowanym, objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 3) naruszenie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 981 ze zm., dalej: "ustawa wiatrakowa") poprzez jego błędne zastosowanie do postępowania w sprawie niniejszej, poprzez przyjęcie że odnosi się on do postępowań w sprawie warunków zabudowy, w sytuacji gdy ustawodawca posłużył się nigdzie nie zdefiniowanym pojęciem "decyzji WZ"; 4) naruszenie art. 4 ustawy wiatrakowej, poprzez jego zastosowanie do niniejszej sprawy, w sytuacji, gdy wobec przedmiotowej nieruchomości została już wydana prawomocna decyzja administracyjna zezwalająca na zabudowę mieszkalną terenu przedmiotowej nieruchomości, a niniejsze postępowanie ma jedynie prowadzić do zmodyfikowania nabytego już przez odwołującego się prawa i to w sposób pozwalający na dostosowanie wielkości budynku mieszkalnego do wielkości budynków mieszkalnych posadowionych w obszarze analizowanym, a więc de facto do kontynuacji funkcji zabudowy wyrażonej w sposób maksymalnie ścisły; 5) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo iż interpretacja przepisów przez organy administracji, jak i przez Sąd nie uwzględniała słusznego interesu obywatela, o jakim mowa w art. 7 k.p.a. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. Po pierwsze, przepisy te nie zostały naruszone w zakresie, w jakim regulują obowiązki organu administracji publicznej związane z zebraniem materiału dowodowego. Wniosek skarżącego dotyczył dokonania zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 155 k.p.a. Zastosowanie tego przepisu do decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne, albowiem organ ustalający warunki zabudowy dysponuje pewnymi luzami decyzyjnymi w odniesieniu do poszczególnych parametrów determinujących zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Wnioskowana zmiana musi jednak mieścić się w granicach wynikających ze sporządzonej w toku pierwotnego postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym spełniać wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz nie może doprowadzić do naruszenia przez zmodyfikowaną zabudowę bądź zagospodarowanie terenu pozostałych wymagań wynikających z art. 61 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3215/18, CBOSA). W ramach rozpoznawania wniosku o dokonanie zmiany decyzji o warunkach zabudowy nie sporządza się zatem nowej, zaktualizowanej analizy urbanistycznej, ale bazuje się na opracowaniu sporządzonym w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Uzupełniająco trzeba wskazać, że procedura zmiany decyzji o warunkach zabudowy (art. 155 k.p.a.) nie może prowadzić do obejścia zasady aktualności danych urbanistycznych i architektonicznych zawartych w analizie, w oparciu o które to dane sporządzane są wnioski z analizy. Tylko analiza uwzględniająca aktualny stan zagospodarowania obszaru analizowanego pozwala na zachowanie zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a tym samym właściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Okoliczność ta wymaga podkreślenia w świetle zasady, że decyzje o warunkach zabudowy mają charakter bezterminowy (zob. też art. 62 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 1688). Po drugie, w realiach niniejszej sprawy organy nie naruszyły zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), skoro odwołały się do stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania decyzji, tj. przepisów ustawy wiatrakowej. Odwoływanie się w skardze kasacyjnej do słusznego interesu strony nie może, w świetle zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), uzasadniać wydania decyzji, w tym decyzji wydawanej na podstawie art. 155 k.p.a., która naruszałby powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Warunek zgodności zmienionej decyzji z przepisami odrębnymi zawarty jest zresztą wprost w art. 155 k.p.a. Po trzecie, w świetle niezgodności wnioskowanej zmiany z przepisami odrębnymi (omówionej w punkcie 3.5. niniejszego uzasadnienia), tylko uzupełniająco trzeba wskazać, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarżący domagał się ustalenia maksymalnego współczynnika powierzchni nowej zabudowy na [...]%, a nie na [...]%, jak twierdzi się w skardze kasacyjnej (zob. s. 1 wniosku z 3 marca 2020 r.). 3.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że przepisy ustawy wiatrakowej nie miały w ogóle zastosowania do wnioskowanej przez skarżącego zmiany decyzji Wójta o warunkach zabudowy, ewentualnie do twierdzenia, że przepisy te nie stały na przeszkodzie w dokonaniu wnioskowanej zmiany. Stanowisko to nie jest trafne. Po pierwsze, decyzja zmieniająca inną decyzję w trybie art. 155 k.p.a. ma charakter konstytutywny. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. następuje ze skutkiem ex nunc – tj. najwcześniej od daty wejścia do obrotu decyzji zmieniającej decyzję ostateczną (art. 130 § 4 k.p.a.; por. np. wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10; wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 992/16 – CBOSA; R. Sawuła, w: System prawa administracyjnego procesowego, tom II, cz. 5, pod red. B. Adamiak, s. 749). Organ orzekający w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany był uwzględnić stan prawny obowiązujący w dniu orzekania, w tym regulacje zawarte w ustawie wiatrakowej, stanowiące przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że orzekające w sprawie organy uwzględniają stan faktyczny i prawny obowiązujący w chwili wydawania rozstrzygnięcia. Zasada ta obowiązuje również w postępowaniu przed organem administracji publicznej rozpoznającym odwołanie od decyzji. Źródłem tej zasady, określanej zasadą aktualności, jest w szczególności zasada legalizmu, mająca oparcie nie tylko w art. 6 i 7 k.p.a., ale również w art. 7 Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 108/20, CBOSA). Po drugie, w przepisach ustawy wiatrakowej przewidziano szczególne regulacje intertemporalne odnoszące się do decyzji o warunkach zabudowy. Należy równocześnie zauważyć, że ustawodawca istotnie posłużył się w art. 14 tej ustawy terminem "decyzje WZ", ale wbrew zarzutom skargi, nie budzi wątpliwości, że chodzi tu o decyzje o warunkach zabudowy w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Przedmiotowy termin jest powszechnie używany w obrocie na określenie tych właśnie decyzji, a nadto przepisy ustawy nie mogą być interpretowane w ten sposób, że niektóre jej regulacje pozbawione byłyby praktycznego znaczenia (zakaz wykładni per non est). Dalej trzeba wskazać, że w art. 14 ust. 4 ustawy wiatrakowej przewidziano, że decyzje WZ dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy, zachowują moc. Z kolei w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy wiatrakowej przewidziano ochronę interesów podmiotów, które wystąpiły o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, przede wejściem w życie ustawy wiatrakowej lub po wejściu w życie ustawy wiatrakowej. W realiach niniejszej sprawy kluczowe jest, że w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy wiatrakowej możliwość stosowania przepisów dotychczasowych w odniesieniu do postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy przewidziano tylko w okresie 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Po upływie tego terminu, organy orzekające w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w tym w sprawie zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zobowiązane były już stosować ograniczenia odległościowe wynikające z art. 4 ust. 1 ustawy wiatrakowej. Tymczasem, termin 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wiatrakowej (1 lipca 2016 r.) w realiach niniejszej sprawy upłynął nie tylko w dniu orzekania przez Wójta o zmianie (25 marca 2020 r., ale nawet w dniu złożenia podania o zmianę – 1 marca 2020 r.). Dodatkowym argumentem na rzecz tezy, że ograniczenia z art. 4 ust. 1 ustawy wiatrakowej znajdowały zastosowanie do zmiany decyzji o warunkach zabudowy jest regulacja przewidziana w art. 13 ust. 3a ustawy wiatrakowej. Zgodnie z tym przepisem, postępowania w sprawie zmian pozwoleń na budowę wydanych na podstawie postępowań, o których mowa w ust. 3, a także postępowań w sprawie zmian prawomocnych pozwoleń na budowę wydanych na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Odpowiednika art. 13 ust. 3a ustawy wiatrakowej, dotyczącego pozwoleń na budowę, nie przewidziano w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy. Jest to rozwiązanie o tyle zrozumiałe, że decyzja o warunkach zabudowy, inaczej niż decyzja o pozwoleniu na budowę, nie uprawnia jeszcze do rozpoczęcia robót budowlanych. Tym samym, ochrona praw nabytych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę może być dalej idąca, niż ma to miejsce w przypadku warunków zabudowy. Pamiętać przy tym należy, że postanowienia intertemporalne zawarte w art. 14 ustawy wiatrakowej są wyjątkiem od zasady stosowania przepisów prawa materialnego, stanowiących przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p,. obowiązujących w dniu orzekania przez organ. Tym samym, jako przepisy wyjątkowe nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Tym bardziej, niedopuszczalne byłoby stosowanie analogii z wyjątkowego przepisu, jakim jest art. 13 ust. 3b ustawy wiatrakowej. Końcowo należy wskazać, że w realiach niniejszej sprawy nie mógł mieć zastosowania art. 4 ust. 3 ustawy wiatrakowej (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Zgodnie z tym przepisem, odległość, o której mowa w ust. 1, nie jest wymagana przy przebudowie, nadbudowie, rozbudowie, remoncie, montażu lub odbudowie budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji odnoszących się do już istniejących, a nie dopiero planowanych, budynków. 3.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.