II OSK 2494/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Łd 49/20 w sprawie ze skargi S. W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie nierozpoznania odwołania od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w sprawie objętej odwołaniem S. W. od decyzji Starosty [...] nr [...]z dnia [...] października 2019 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania - w terminie 14 dni od dnia otrzymania wyroku z uzasadnieniem - aktu lub podjęcia czynności w sprawie opisanej w pkt 2 sentencji; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. W. kwotę 1037 zł (jeden tysiąc trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 22 czerwca 2020 r (sygn. akt II SAB/Łd 49/20) oddalił skargę S. W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie nierozpoznania odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: skarżący S. W. wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie nierozpoznania odwołania od decyzji Starosty [...] (nr [...]) z dnia [...] października 2019 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" S.A. w [...] pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...],[...] obręb [...], gmina [...]. Zarzucił naruszenie: 1) art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak terminowego załatwienia sprawy zainicjowanej odwołaniem od wskazanej wyżej decyzji; 2) art. 64 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w postępowaniu odwoławczym i pozostawienie odwołania bez rozpoznania pomimo, iż w postępowaniu odwoławczym przepis ten nie ma zastosowania. Wyjaśnił, iż odwołanie od wskazanej wyżej decyzji Starosty [...] zostało przekazane Wojewodzie [...] przy piśmie z 19 listopada 2019 roku. Następnie organ odwoławczy pismem z 4 grudnia 2019 roku zobowiązał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez podpisanie tego dokumentu oraz złożenie oryginału lub poświadczonej kopii pełnomocnictwa, a także uiszczenia opłaty skarbowej. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik uzupełnił powyższe braki formalne podpisując odwołanie i dołączając pełnomocnictwo udzielone przez S. W.. Na wspomnianym pełnomocnictwie doszło jednak do oczywistej omyłki pisarskiej w nazwisku skarżącego, bowiem zamiast "W." napisano "W.". O tym, że jest to oczywista omyłka pisarska świadczyć miał fakt, iż złożone pełnomocnictwo zawierało adres zamieszkania odwołującego się – S. W. oraz dotyczyło reprezentowania właśnie w postępowaniu z odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2019 roku. Nadto dokument ten został podpisany przez odwołującego się S. W.. W sprawie nie występowała strona o nazwisku "W.". Taka też osoba nie mieszka pod adresem wskazanym w treści pełnomocnictwa. Pomimo powyższych okoliczności, Wojewoda [...] pismem z dnia 28 stycznia 2020 r. poinformował odwołującego się, że w oparciu o art. 64 K.p.a. pozostawił bez rozpoznania wniesione przez niego odwołanie. W ocenie skarżącego, działanie Wojewody [...] jest niezgodne z prawem ponieważ art. 64 K.p.a. reguluje postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy dotyczące tego postępowania mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu odwoławczym. Skoro zaś to zagadnienie zostało uregulowane odmiennie w art. 134 K.p.a. (nieuzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością odwołania), to należało przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym przepis art. 64 K.p.a. nie ma zastosowania. Według skargi - w przypadku więc uznania, że nie zostały uzupełnione braki formalne odwołania - Wojewoda [...] winien zastosować art. 134 K.p.a. i stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, na które to postanowienie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] akcentował, że odwołujący się nie uczynił zadość wezwaniu do usunięcia braków formalnych odwołania, bowiem załączone pełnomocnictwo nie uprawniało do działania w imieniu odwołującego się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2020 r. oddalił skargę. Podkreślił, że spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy wobec nieuzupełnienia braków formalnych odwołania powinien w drodze czynności formalno-prawnej pozostawić to odwołanie bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a., czy też stwierdzić niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 K.p.a. W ocenie WSA w Łodzi, działanie Wojewody [...] w tej sprawie było prawidłowe. Wskazał sąd I instancji, że zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Regulacja ta zatem nie dotyczy braków formalnych wniesionego odwołania. Zgodnie zaś z art. 63 § 1 K.p.a. zakresem pojęcia "podania" objęte zostało także odwołanie. Stosownie do art. 64 § 2 K.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Powinno być także podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 3 K.p.a.). Zgodnie z art. 32 K.p.a. strona może działać osobiście lub przez pełnomocnika, o ile charakter czynności nie wymaga jej osobistego działania. Przy czym pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 K.p.a.). Jeżeli podanie nie zawiera wymaganych przepisami prawa elementów, organ powinien wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Zdaniem sądu I instancji, norma art. 63 § 1 K.p.a. w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że ustawodawca odwołanie traktuje jako rodzaj podania, co oznacza, że wszelkie regulacje dotyczące braków formalnych podania odnieść należy także do odwołań. Ustawodawca przyczyny niedopuszczalności tego środka zaskarżenia wiąże z innymi przypadkami. Pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe. W ocenie sądu I instancji, nie ma podstaw aby przyjmować, że niedopuszczalność odwołania wiąże się z brakami formalnymi. Podkreślił sąd zarazem, że NSA zajmował już stanowisko w podobnych przypadkach przyjmując, że art. 134 K.p.a. nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której odwołanie dotknięte jest nieuzupełnionym brakiem formalnym. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Łodzi z dnia 22 czerwca 2020 r. wniósł S. W., opierając tę skargę na podstawie naruszenia przepisów postępowania. Zarzucił naruszenie następujących przepisów: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 par. 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi przy przyjęciu niewłaściwej wykładni art. 64 par. 2 k.p.a. i uznaniu, że organ administracji w razie nieuzupełnienia braków formalnych odwołania powinien pozostawić je bez rozpoznania; 2. art. 64 par. 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że nieuzupełnienie braków odwołania skutkuje pozostawieniem tego środka bez rozpoznania; 3. art. 134 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że nieuzupełnienie braków odwołania nie stwarza obowiązku orzeczenia o niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a., co skutkowało niewłaściwym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.; 4. art. 151 p.p.s.a. art. 64 par. 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 35 par. 1 i par. 3 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia, że Wojewoda [...] niewłaściwie zastosował art. 64 par. 2 k.p.a. i pozostawił wniesione odwołanie bez rozpoznania pomimo, że przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym i powinien być zastosowany tryb z art. 134 k.p.a. oraz brak dostrzeżenia, że organ administracji naruszył art. 35 par. 1 i par. 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w określonym przepisami terminie; 5. art. 151 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w przedmiocie dołączonego do odwołania w trybie uzupełnienia braków formalnych pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi przez odwołującego się S. W. i brak uznania, że doszło do oczywistej omyłki pisarskiej w określeniu skarżącego ("W." zamiast "W.") pomimo, iż przedmiotowe pełnomocnictwo zawiera adres zamieszkania S. W. oraz dotyczy reprezentowania tej osoby w objętym odwołaniem postępowaniu, a także zostało podpisane przez S. W., zaś w sprawie nie ma strony o nazwisku W.. Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania celem zobowiązania Wojewody [...] do wydania w określonym terminie aktu (decyzji w przedmiocie odwołania S. W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2019 r albo postanowienia w trybie art. 134 k.p.a.). Żądała także zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwioną podstawę naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 par. 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. W realiach ocenianej sprawy brak było bowiem podstaw do oddalenia przez sąd I instancji wniesionej skargi na bezczynność. Zwrócić bowiem należy uwagę, że Wojewoda [...] pozostawiając bez rozpoznania odwołanie S. W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2019 r. przyjął, że nie zostały uzupełnione braki formalne wniesionego odwołania, gdyż pełnomocnik nie przedłożył skutecznego pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania odwołującego się. W ocenie Wojewody [...], załączone pełnomocnictwo uprawniało pełnomocnika do reprezentowania w postępowaniu odwoławczym innej osoby, niż odwołujący się S. W.. Stanowisko to jednak, podzielone przez sąd I instancji, nie było usprawiedliwione. Ocena bowiem treści dokumentu pełnomocnictwa przedłożonego przez pełnomocnika na wezwanie organu administracji do usunięcia braku formalnego odwołania prowadzi do wniosku, iż zawarte w nim błędne nazwisko skarżącego (mocodawcy) było jedynie wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej, nierzutującej na skuteczność udzielonego umocowania. Podkreślić bowiem należy, iż podpis pod spornym dokumentem bez wątpienia złożony został przez odwołującego się S. W.. Powyższa okoliczność, przy jednoczesnym uwzględnieniu tego, że S. W. był stroną postępowania, w którym złożone zostało oceniane odwołanie, nie była kwestionowana i przesądza ona o skuteczności udzielonego umocowania. Błąd (omyłka) w pisowni nazwiska mocodawcy (skarżącego) została przy tym wyjaśniona przez występującego w sprawie pełnomocnika, co wykluczało dopuszczalność przyjęcia, że złożone odwołanie dotknięte było brakiem formalnym skutkującym pozostawieniem go bez rozpoznania. Zaniechanie rozpatrzenia pozbawionego braków formalnych odwołania świadczy o bezczynności Wojewody [...]. Przeciwny pogląd, wyrażony w zaskarżonym wyroku przez sąd I instancji, nie zasługiwał na akceptację i skutkował uchyleniem objętego skargą kasacyjną wyroku, o czym NSA orzekł w pkt 1 sentencji. Jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę S. W.. Skarga ta zaś, z przedstawionych już wyżej względów zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie nie istniały bowiem powody do uznania, że wniesione odwołanie obarczone było opisanym wyżej brakiem formalnym. Zaniechanie zatem rozpoznania tego środka prawnego skutkowało orzeczeniem (pkt 2 sentencji), że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w sprawie objętej odwołaniem S. W. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2019 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając wystąpienie przesłanki "rażącego naruszenia prawa", NSA miał na uwadze fakt, że analizowane w sprawie zagadnienie prawne nie jest jednolicie postrzegane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na co zwrócił uwagę także sąd I instancji. NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela przy tym poglądu przedstawionego przez sąd I instancji, lecz akceptuje stanowisko, iż przepis art. 64 k.p.a. (w oparciu o który następuje pozostawienie podania bez rozpoznania) normuje zasadniczo postępowanie przed organem pierwszej instancji. Przepisy zaś regulujące ten etap postępowania administracyjnego mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym jedynie w zakresie nieuregulowanym odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 działu II). Analiza natomiast tych ostatnich przepisów wskazuje, że konsekwencje nieuzupełnienia braków formalnych odwołania zostały uregulowane w art. 134 k.p.a. Przepis ten przewiduje bowiem uprawnienie organu odwoławczego do stwierdzenia, w drodze postanowienia, niedopuszczalności wniesionego odwołania, co może mieć miejsce także w razie uznania, że braki formalne wniesionego środka prawnego nie zostały usunięte w wyznaczonym terminie. Skoro więc k.p.a. zawiera normę odmiennie regulującą konsekwencje wystąpienia braków formalnych odwołania, względem reguł obowiązujących co do innych podań, a składanych przed organem pierwszej instancji, to uznać należy, iż w postępowaniu odwoławczym art. 64 k.p.a. nie będzie miał zastosowania. Zatem, badanie dopuszczalności odwołania, w tym obejmujące ocenę braków formalnych tego środka, jest dokonywane przez organ odwoławczy w trybie art. 134 k.p.a., a postanowienie wydane w tym przedmiocie ma przymiot ostateczności. Stanowisko takie wyrażone zostało m.in. w wyrokach NSA z 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 135/10; z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1814/10; z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2355/14. Argumentem dodatkowo wzmacniającym prezentowane wyżej stanowisko jest to, że wydanie w trybie art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności odwołania, lepiej zabezpiecza stronie możność ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym względem określonej w art. 64 par. 2 k.p.a. instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania (por. NSA w wyrokach z 1 marca 2017 r., II OSK 3088/15, oraz z 31 maja 2016 r., II OSK 2355/14). W tym więc zakresie podkreślić należy, iż konsekwencją nieusunięcia braków formalnych odwołania nie jest pozostawienie tego środka bez rozpoznania, lecz wydanie – w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W realiach ocenianej aktualnie sprawy podkreślić należy, że w sytuacji możliwej wielości ocen powstałego problemu prawnego, nie istniały dostateczne podstawy do przyjmowania zaistniałej bezczynności Wojewody [...] jako "rażącego naruszenia prawa", skoro ten organ administracji oparł się na jednym z możliwych (prawnie dopuszczalnych) zapatrywań. Podstawą rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 wyroku był art. 188 w zw. z art. 149 par. 1a p.p.s.a. W oparciu o art. 149 par. 1 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Wojewodę [...] do wydania - w terminie 14 dni od dnia otrzymania wyroku z uzasadnieniem - aktu lub podjęcia czynności w sprawie objętej odwołaniem S. W. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2019 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę (pkt 3 sentencji). O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.