II OSK 2017/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2275/20 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2020 r. znak: DON.7100.20.2020.MWG w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "GINB", z dnia 28 września 2020 r. znak: DON.7100.20.2020.MWG, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty: 1. rażącego naruszenia przepisów prawa, tj. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 650 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 i ew. 1 K.p.a. oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) oraz § 4 ust. 1 pkt 1 lit. c), § 5 ust. 1 pkt 14) i § 11 ust. 1 pkt 5) uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ulic [...], [...], al. [...], [...], [...], [...], [...] oraz projektowanego odcinka ulicy zbiorczej łączącej ul. [...] z ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2011 r., nr [...], poz. [...]) wobec ewidentnej sprzeczności uzasadnienia z treścią rozstrzygnięcia (przyjęcie, że budynek sytuowany jest poniżej odległości od granicy działki dopuszczalnej w świetle ustaleń planu miejscowego), 2. naruszenia prawa poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 i ew. 1 K.p.a. oraz § 10 ust. 6 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie z dnia 26 kwietnia 2013 r. – których naruszenie miało istotny, a nawet kluczowy wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnień. Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organu administracji I i II instancji; 2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponad powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed dalszymi rozważaniami należy zauważyć, że skarga kasacyjna zawiera wady konstrukcyjne. Według art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacji zostały wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno zatem określać rodzaj naruszenia, tzn. wskazywać, czy podnoszone jest naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1), czy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2). Zarzucając naruszenie prawa materialnego należy określić formę naruszenia, czyli błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien być powiązany ze wskazaniem, czy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe wymogi, jakkolwiek mają charakter formalny, determinują zakres kontroli kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Wskazują precyzyjnie zakres w jakim wnoszący kasację kwestionuje zaskarżony wyrok. Domaganie się aby skarga kasacyjna spełniała warunki z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. jest usprawiedliwione tym, że sporządzenie tego środka odwoławczego obarczone jest przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 P.p.s.a.). W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie określono rodzaju naruszenia. Nie wskazano także formy naruszenia. Na wstępie skargi kasacyjnej wskazano, że jest ona wnoszona na podstawie art. 173 § 1 P.p.s.a., co nie pozwala na określenie rodzaju podniesionych naruszeń. Biorąc jednak pod uwagę treść opisów naruszenia, a także uzasadnienie skargi kasacyjnej, możliwe jest merytoryczne odniesienie się do tez sformułowanych w kasacji. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe przedstawienie podstawy prawnej i jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Zrealizował obowiązek wynikający z art. 141 § 4 P.p.s.a. Natomiast trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, nie może być skutecznie kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4405/21; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1577/19). Nie jest zasadny zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa, a to niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 i ew. 1 K.p.a. oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki" oraz § 4 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 5 ust. 1 pkt 14 i § 11 ust. 1 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ulic [...], [...], al. [...], [...], [...], [...], [...] oraz projektowanego odcinka ulicy zbiorczej łączącej ul. [...] z ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2011 r. nr [...], poz. [...]). Na wstępie konieczne jest spostrzeżenie, że ewentualne stwierdzenie rażącego naruszenia prawa pociąga za sobą obowiązek zastosowania dyspozycji z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., a nie jednej z dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., na który to przepis wnoszący kasację powołał się, nie wskazując stosownej litery punktu pierwszego. Następnie stwierdzić należy, że nie wywołuje skutku powołanie się na "ewentualne" naruszenie określonego przepisu. Z tego powodu nie zasługuje na odniesienie się wskazanie polegające na użyciu zwrotu "ew. pkt 1". Bezzasadna jest teza o naruszeniu § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w związku z przepisami planu miejscowego. Jak stanowił w dacie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) zawiera alternatywę rozłączną, a zaakcentowanie przez prawodawcę bezpośredniości lokalizowania ściany budynku bez otworów przy granicy, bądź też w odległości 1,5 m od granicy wyklucza takie rozumienie normy zawartej w § 12 ust. 2, które dopuszcza usytuowanie budynku w odległości większej od granicy z sąsiednią działką budowlaną, niż 1,5 m., nie spełniającej wymogów z § 12 ust. 1 pkt 2. Dopuszcza się jedynie usytuowanie bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości 1,5 m. O ile podana w przepisach § 12 odległość ma stanowić odległość minimalną, z przepisu tak możliwość wprost wynika. W § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 jest mowa o odległościach "nie mniejszych, niż". Tak samo, a zatem dopuszczając jedynie wskazaną odległość 1,5 m, odczytano w orzecznictwie sytuację, w której chodziło o odległości mniejsze, niż 1,5 m od granicy działki (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1823/16; wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2920/12). W rezultacie trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wskazana na mapie przedłożonej wraz z wnioskiem odległość budynku garażu od granicy działki, niezależnie od tego, że opracowanie to nie zostało przyjęte do zasobu geodezyjnego, nie wskazuje okoliczności istotnej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Odległości wskazane przez geodetę uprawnionego M. L., na dokumencie zatytułowanym "Odległości ściany garażu od granicy wg mapy ewidencyjnej, to: 2,10 m i 1,85 m (jedna ściana) oraz 1,89 m i 1,78 m (druga ściana), w sposób oczywisty nie odpowiadają wymogowi z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. W tej sytuacji nie ma znaczenia dodatkowy warunek dopuszczenia określony w § 12 ust. 2, czyli przewidywanie tej możliwości przez plan miejscowy (w tym wypadku nie wchodzi w grę decyzja o warunkach zabudowy). Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił także drogi dokument przedstawiony przez skarżącą. Geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza nie wskazuje wprost, że chodzi o stan faktyczny z daty wydania decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie. Sąd dostrzegł przy tym rozpoczęcie starań skarżącej o zmianę przebiegu gazociągu oraz treść dokumentacji Polskiej Spółki Gazownictwa określającej przebieg sieci gazowej na działce nr 211/19, który to przebieg jest inny, niż na dokumencie przedłożonym wraz z wnioskiem. Nie jest wykluczone, że to Geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza wskazuje prawidłowo przebieg sieci gazowej na działce nr 211/19 w 2016 r. Biorąc jednak pod uwagę brzmienie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., według którego, wznawia się postępowanie jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, to przede wszystkim obowiązkiem wnioskodawcy jest co najmniej uprawdopodobnienie, że takie okoliczności wyszły na jaw. Przedkładając dokument nieokreślający okresu, do którego stan faktyczny się odnosi, skarżąca nie wykazała zaistnienia przesłanki wznowienia. Wobec treści posiadanej dokumentacji, w tym zakresie, oraz biorąc pod uwagę treść przedłożonego dokumentu, organ nie miał obowiązku przeprowadzać w tej mierze postępowania wyjaśniającego w stopniu wymaganym dla postępowania zwykłego. Podkreślić jednak trzeba, że już sprzeczność usytuowania garażu z przepisami § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, uniemożliwiała legalizację obiektu. Skoro oba przedłożone dokumenty nie wskazują nowych okoliczności istotnych dla sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., nie można organom zarzucić błędnego niezastosowania art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.