II SA/Wr 502/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu K. S. i M. W. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku oddala sprzeciw w całości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB lub organ odwoławczy) zaskarżoną decyzją z [...].10.2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. (dalej również: organ I instancji) z [...].08.2020 r., nr [...], którą nakazano właścicielom lokali mieszkalnych tworzących Wspólnotę Mieszkaniową rozbiórkę części obiektu, tj.: likwidację dwóch lokali mieszkalnych, nr [...] i nr [...], zlokalizowanych na ostatniej kondygnacji w budynku przy ul. [...], w celu przywrócenia funkcji strychu nieużytkowego oraz likwidację dwóch lokali mieszkalnych, nr [...] i nr [...], zlokalizowanych na ostatniej kondygnacji w budynku przy ul. [...], w celu przywrócenia funkcji strychu nieużytkowego, na działce nr [...], obręb Ś., gmina S., w związku z niewykonaniem w wyznaczonym terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane – dalej w skrócie: ″u.p.b.″. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. PINB wszczął w dniu [...].08.2017 r. postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] i [...] w Ś., na działce nr [...]. W toku czynności wyjaśniających ustalono m.in., że na III kondygnacji w miejscu poddasza wydzielono w każdym z budynków po dwa lokale mieszkalne z niezależnymi wejściami z ogólnodostępnych klatek schodowych. W świetle powyższych ustaleń PINB decyzją z [...].05.2018 r., nr [...] nałożył na wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych tworzących Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek przedłożenia – celem legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego - projektu budowlanego zamiennego w terminie do [...].09.2018 r. Na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej PINB przedłużył wyznaczony termin do [...].06.2019 r. Wobec braku wykonania nałożonego obowiązku PINB wezwał w dniu [...].11.2019 r. adresatów decyzji PINB z [...].05.2018 r. do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Po ustaleniu, że przedłożenie w dniu [...].01.2020 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego jest spóźnione, wobec doręczenia wezwania pełnomocnikowi Wspólnoty w dniu [...].12.2019 r., organ I instancji wydał na podstawie art. 51 ust. 5 u.p.b. wskazaną na wstępie decyzję z [...].08.2020 r. Decyzję powyższą oprotestowali odrębnymi odwołaniami A. K., D. P., K. K., reprezentowani przez pełnomocnika, J. J., reprezentowana przez pełnomocnika, A. J., M. D., K. M., B. M., P. S., E. P., J. M. i R. M.. W dniu [...].10.2020 r. Inspektor Wojewódzki wydał decyzję kasacyjną, stwierdzając, że w okolicznościach sprawy nie znajduje zastosowania przepis art. 51 ust. 5 u.p.b., ponieważ zobowiązani przedłożyli zamienny projekt budowlany. W tej sytuacji organ mógł wydać jedynie decyzję w trybie art. 51 ust. 4 u.p.b. Na uzasadnienie stanowiska dotyczącego braku podstaw do wydania decyzji o nakazie rozbiórki w oparciu o art. 51 ust. 5 u.p.b. tylko z powodu nieterminowego wykonania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (po terminie wyznaczonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b.), organ odwoławczy powołał się na wybrane tezy z wyroków sądów administracyjnych (w tym WSA w Rzeszowie z 20.02.2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1320/17, WSA w Bydgoszczy z 20.09.2017 r., sygn. II SAB/Bd 64/17 oraz NSA z 18.09.2013 r., sygn. II OSK 993/12). Uzasadniając powody braku wydania w przypadku stwierdzonego naruszenia przez PINB prawa budowlanego, decyzji reformacyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., WINB stwierdził, że uchylenie decyzji i orzeczenie w postępowaniu odwoławczym jest możliwe tylko w sytuacji oparcia tego orzeczenia na tej samej podstawie prawnej, na której wydano orzeczenie pierwszoinstancyjne. W warunkach rozpoznawanej sprawy przepisy art. 51 ust. 4 i 5 u.p.b., biorąc pod uwagę ich zakres przedmiotowy, odnoszą się do odrębnych od siebie sytuacji. W związku z powyższym merytoryczne rozpatrywanie sprawy, poprzez badanie możliwości zatwierdzenia przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, w ramach postępowania odwoławczego od decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu w trybie art. 51 ust. 5 u.p.b., naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W tej sytuacji nie jest możliwe dokonanie przez WINB, w toku postępowania odwoławczego, oceny spełniania przez przedstawiony przez zobowiązanych projekt zamienny wymagań określonych w art. 35 ust. 1 u.p.b., czy w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do odwołań R. M., J. M., J. J. i P. S. organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisem prawa materialnego, który określa krąg stron w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 u.p.b. niewątpliwie jest art. 52 tej ustawy. Zgodnie z jego treścią obowiązki objęte decyzjami wydawanymi na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 u.p.b. mogą być nakładane na inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy inwestor nie posiada aktualnie prawa do dysponowania sporną nieruchomością. Obecnie nieruchomością przy ul. [...] w Ś. dysponuje wspólnota mieszkaniowa, którą tworzą poszczególni współwłaściciele, tym samym brak jest podstaw do uznania, że PINB błędnie określił krąg stron postępowania. Odnosząc się do odwołań E. P., A. J. i M. D. organ odwoławczy wyjaśnił z kolei, że w sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą już rozstrzygniętą ostateczną decyzją. Jakkolwiek organ stopnia powiatowego prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej adaptacji strychów w budynku przy ul. [...] w Ś. oraz w sprawie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z przepisami w tym budynku, to nie ma w tym przypadku tożsamości spraw, ponieważ musi ona dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy. Organ odwoławczy przypominał wobec tego, że niniejsze postępowanie wszczęte zostało w przedmiocie legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z czterema mieszkaniami w każdym budynku, na działce nr [...] w Ś. Kwestia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie była wcześniej badana przez organ stopnia powiatowego, a jak wynika z materiału dowodowego do istotnego odstąpienia doszło na etapie realizacji przedmiotowej inwestycji, np. zmiana wysokości obiektu, o których to odstępstwach organ stopnia powiatowego dowiedział się już po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Na zakończenie WINB zauważył, że prowadzenie postępowania w trybie art. 51 u.p.b. jest możliwe nawet po przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy. W sprzeciwie od decyzji Inspektora Wojewódzkiego z [...].10.2020 r. K. S. oraz M. W., zarzucając organowi nietrafioną koncepcję orzeczniczą, opartą o art. 51 ust. 1 pkt 4 u.p.b., gdyż stoi ona w sprzeczności z ustalonym stanem faktycznym, a przez to nieuprawnione zastosowanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji dysponowania przez organ odwoławczy kompletnym materiałem dowodowym, umożliwiającym merytoryczne zakończenie sprawy i wydanie ostatecznej decyzji, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu jego autorzy, powołując się na bezsporną okoliczność dotyczącą braku przedłożenia projektu zamiennego w zakreślonym terminie, argumentowali, że w takiej sytuacji projekt zastępczy nie może stanowić podstawy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (pozytywnego lub negatywnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 u.p.b.). Dlatego PINB prawidłowo zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 5 u.p.b. Ponadto PINB w swojej decyzji kończącej postępowanie prawidło uznał, że obowiązek przedłożenia projektu, nałożony decyzją nr [...] nie został wykonany. W ocenie wnoszących sprzeciw, organ dokonał takiego stwierdzenia, nie tylko z uwagi na niezachowanie zakreślonego terminu do przedłożenia projektu, ale również ze względu na przedłożenie tej dokumentacji przez osobę do tego nieuprawnionej, ponieważ Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez pełnomocnika nie jest stroną postępowania. Fakt ten, zauważył również DWINB, jednak błędnie wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa dysponuje nieruchomością. Tą kwestię jednak ostatecznie wyjaśnił Sąd Najwyższy w swoim postanowieniu z 24.11.2010 r. (sygn. akt II CSK 267/10) wskazując, że ″Wspólnota Mieszkaniowa nie jest właścicielem nieruchomości wspólnej, a jedynie sprawuje zarząd tą nieruchomością i nie może swobodnie dysponować nieruchomością wspólną″. W pozostałej części sprzeciwu jego autorzy wskazali na przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art.138 § 2 k.p.a. oraz obowiązki tego organu wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Konkludując stwierdzili, że w skutek przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB z rażącym naruszeniem prawa, co potwierdził WSA w wyroku z 03.06.2020 r., sygn. akt II SAB/Wr 8/20, jako współwłaściciele nieruchomości nie mogą uregulować stanu prawnego budynku oraz właściwie nim zarządzać, a także swobodnie dysponować swoimi lokalami mieszkalnymi, np. poprzez ich sprzedaż, gdyż w tym stanie nieruchomość posiada wadę prawną. Ponadto nie mogą kierować do dewelopera jakichkolwiek roszczeń. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 64a ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako ʺp.p.s.a.ʺ) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie. Charakter złożonego środka zaskarżenia determinuje również zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że zaskarżona (w odwołaniu) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powinien zatem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi z kolei naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy – art. 15 k.p.a. Przechodząc do rozważań dotyczących meritum przedmiotu sprawy, Sąd w pierwszej kolejności wskazuje na to, że postępowanie przed organ I instancji toczyło się w sprawie, w której organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego wdrożonego w związku ze stwierdzeniem wybudowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (wydzielenie w każdym z budynków na III kondygnacji w miejscu poddasza dwóch lokali mieszkalnych), zastosował przepis art. 51 ust. 5 ustawy z 07.07.1994 r. – Prawa budowlanego – dalej: ″u.p.b.″. Przepis ten określa prawne konsekwencje niewykonania przez podmiot zobowiązany obowiązku polegającego na sporządzeniu i przedstawieniu w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego a w zależności od potrzeb, wykonania wskazanych przez organ robót budowlanych lub innych czynności mających umożliwić doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Podstawę dla nakładania tego rodzaju obowiązków w postępowaniu naprawczym stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. W przypadku ich niewykonania w zakreślonym terminie, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (przywołany wyżej art. 51 ust. 5 u.p.b.). Decyzja organu pierwszej instancji uchylona zaskarżoną decyzją kasacyjną podjęta została w związku ze uznaniem, że upływ terminu zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. nie powoduje, że wygasa obowiązek inwestora wykonania obowiązków nałożonych przez organ i uprawnienie strony do wykonania nałożonych na nią czynności. A zatem, jeżeli inwestor uchybi wprawdzie wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykona nałożony na niego obowiązek przed wydaniem przez organ decyzji, to wówczas samo niedochowanie terminu nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji podstawie art. 51 ust. 5 u.p.b. Takie stanowisko organu odwoławczego jest konsekwencją ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, który tutejszy Sąd w pełni podziela, że termin, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. ma charakter procesowy (por. wyrok NSA z 24.05.2018 r., sygn. akt II OSK II OSK 300/18). Skoro powyższy termin ma charakter procesowy to oznacza, że może być on ustalony stosownie do okoliczności sprawy lub zostać przedłużony na żądanie stron. Termin wykonania obowiązków nakładanych na inwestora pozostawiony został uznaniu organu, przy czym termin ten winien być określony z poszanowaniem zasady działania bez zbędnej zwłoki i uwzględniać warunki techniczno-organizacyjne wykonania obowiązków. Termin procesowy nie ma takiego skutku jak termin materialno-prawny. Upływ terminu materialno-prawnego powoduje wygaśnięcie uprawnień z nim związanych, co oznacza, że już nie można powoływać się na te uprawnienia i z konkretnego prawa już nie można skorzystać. Upływ zaś terminu procesowego nie skutkuje wygaśnięciem określonych uprawnień (por. wyroki NSA z: 18.09.2013 r. sygn. akt II OSK 993/12, 22.04.2009 r., sygn. akt II OSK 608/08). Dlatego prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że przypadek spóźnionego wykonania obowiązku przez adresata decyzji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., rodzi po stronie organu nadzoru budowlanego konieczność zastosowania trybu wynikającego z art. 51 ust. 4 tej ustawy, czyli wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego albo odmawiającej takiego zatwierdzenia. W dalszej kolejności analizy wymagała kwestia, czy organ odwoławczy podjął prawidłowe rozstrzygnięcie, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Również w tym względzie Sąd w całości podzielił stanowisko wyrażone w decyzji organu odwoławczego. Przede wszystkim dlatego, że badanie w postępowaniu odwoławczym możliwości zatwierdzenia przedstawionego przez Wspólnotę projektu budowlanego zamiennego, w przypadku wydania przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 u.p.b., naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przedmiotem postępowania odwoławczego była decyzja stwierdzająca niewykonanie obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. W tej sytuacji nie jest możliwe dokonanie przez organ odwoławczy oceny spełniania przez projekt zamienny wymagań określonych w art. 35 ust. 1 u.p.b., czy w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie ma również możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. W konsekwencji słusznie organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, formułując odpowiednie wytyczne. W ponownym postępowaniu organ I instancji zbada również podnoszoną przez wnoszących sprzeciw kwestę dotyczącą przedłożenia projektu zamiennego przez osobę do tego nieuprawnioną. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd, rozpoznając sprzeciw, wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w sprzeciwie (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak również dlatego, że w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie skarżący i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Ponadto wskazać trzeba, że nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji oczywiste i widoczne dla Sądu negatywne dla skarżących konsekwencje wynikające z przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. W ramach rozpoznawania sprzeciwu, sądowa ocena decyzji kasatoryjnej ograniczona jest jednak wyłącznie do aspektów formalnych, a więc badania czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. art. 64e powołanej ustawy). Reasumując wszystko powyższe kwestie, należało stwierdzić, że organ II instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.