I GSK 33/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt I SA/Bd 393/20 w sprawie ze skargi T. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z 16 września 2020 r., sygn. akt I SA/Bd 393/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę T. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Skargę kasacyjną – zaskarżając wyrok w całości – wywiódł skarżący, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) tj. naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) w związku z art. 24 ust. 4 w zw. z art. 31 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1398; dalej: ustawa o świadczeniach) w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1325; dalej: o.p.) poprzez odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie przesłanki wygaśnięcia obowiązku z przyczyny przedawnienia oraz niedopuszczalność wszczęcia kolejnej egzekucji, podczas gdy poprzednio wszczęte postępowanie egzekucyjne nie zostało prawomocnie umorzone. Akcesoryjny charakter odpowiedzialności osoby trzeciej, warunkuje jej odpowiedzialność od istnienia odpowiedzialności podmiotu zobowiązanego. Zobowiązanie Spółki X wygasło w 2017 r. Brak jest podstaw do wystawiania kolejnych tytułów wykonawczych, podczas istnienia uprzednio wystawionych i prawomocnie nie umorzonych; 2. art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 118 § 2 oraz art. 59 § 1 pkt 9 o.p. w zw. z art. 31 i art. 32 u.s.u.s., art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach poprzez odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie przesłanki wygaśnięcia obowiązku z przyczyny przedawnienia zobowiązania wobec dłużnika głównego Spółki X, co powoduje bezprzedmiotowość egzekucji wobec skarżącego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez oddalanie skargi przez Sąd I instancji, pomimo tego że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ egzekucyjny z naruszeniem zasad praworządności, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do prawa; 4. art. 145 § 2 p.p.s.a. – nieuwzględnienia skargi pomimo nieważności postępowania egzekucyjnego, polegające na rażącym naruszeniu art. 16 oraz art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez wydanie kolejnych tytułów egzekucyjnych: nr od [...] do [...] bez podstawy prawnej oraz pozostawienie ich w obrocie prawnym, pomimo iż uprzednio wszczęte postępowanie egzekucyjne nie zostało prawomocnie zakończone; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zastosowanie przepisu art. 6 u.p.e.a. niemające uzasadnienia w treści przepisu i z naruszeniem art. 7 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, że wydanie zaskarżonych tytułów wykonawczych z 9 października 2018 r. było zgodne z prawem, w związku z uchyleniem przez Sąd pierwszych tytułów z 22 maja 2018 r. z przyczyn formalnych. II. przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie, mające wpływ na wynik sprawy: 6. art. 24 ust. 4 w zw. z art. 31 i art. 32 u.s.u.s. i art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 o.p. poprzez nieuwzględnienie zarzutu wygaśnięcia wierzytelności objętej zaskarżonymi tytułami wykonawczymi z 9 października 2018 r. na skutek przedawnienia zobowiązania dłużnika głównego Spółki X z tytułu dochodzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych: - składek na ubezpieczenia społeczne za okres od września 2010 r. do października 2011 r. i od grudnia 2011 r. do czerwca 2012 r., - składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od września 2010 r. do października 2012 r. i od grudnia 2011 r. do czerwca 2012 r., - składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od września 2010 r. do czerwca 2012 r., a tym samym zarzut bezpodstawności dochodzonego przez ZUS zobowiązania, w związku z faktem, iż ww. zobowiązanie z datą upływu terminu przedawnienia wygasło. Akcesoryjny charakter odpowiedzialności osoby trzeciej, warunkuje jej odpowiedzialność od istnienia odpowiedzialności podmiotu zobowiązanego. W przypadku nieistnienia zobowiązania Spółki X zaskarżona decyzja ZUS straciła podstawy. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie - zmianę tego wyroku poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że za bezzasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzuty I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej, których treścią jest negacja – tak ze strony organów, jak i Sądu I instancji – przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny przedawnienia zobowiązania wobec dłużnika głównego, tj. Spółki X, co ma powodować bezprzedmiotowość egzekucji wobec skarżącego (vide zarzut I.2.), a także w pierwszej kolejności podnoszony aspekt wygaśnięcia w 2017 r. odpowiedzialności Spółki, przy niedopuszczalności wszczęcia kolejnej egzekucji, podczas gdy uprzednio wszczęte postępowanie egzekucyjne nie zostało prawomocnie umorzone (vide zarzut I.1). Nie budzi w sprawie kontrowersji – co do zaistnienia tych faktów – że względem skarżącego wystawiono dwukrotnie tytuły wykonawcze; uczynił to Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 22 maja 2018 r. oraz 9 października 2018 r. W odniesieniu do pierwszej grupy – z uwagi na to, że nie spełniały wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. – Dyrektor Oddziału ZUS w Toruniu wydał 21 czerwca 2018 r. postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, które to postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z 16 sierpnia 2018 r. zostało utrzymane w mocy (oba te akty administracyjne zostały następnie uchylone wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 770/18). Odstępując od prezentacji dalszego biegu postępowania administracyjnego, albowiem nie ma ono znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, wskazać należy, że ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 19 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Bd 751/19 skargę T. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z [...] października 2019 r. w przedmiocie odmowy uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, orzeczenie to zaaprobował – oddalając skargę kasacyjną – Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 860/20. Z motywów tych judykatów jednoznacznie wynika, że należność z tytułu składek dłużnika pierwotnego nie były przedawnione w chwili doręczenia skarżącemu tytułów wykonawczych z dnia 22 maja 2018 r. Generalnie zaś przyjęto, że zarzuty wszystkie inne niż niespełnienie wymogów formalnych z art. 27 u.p.e.a., zostały prawomocnie uznane za bezzasadne; art. 170 p.p.s.a. zaś stanowi o istotnym znaczeniu tych judykatów dla niniejszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – mając na uwadze treść ostatecznego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z 16 sierpnia 2018 r. – trafnie wydano 9 października 2018 r. tytuły wykonawcze, które – tym razem będąc identyczne z poprzednio wydanymi – nie zawierały braków formalnych z art. 27 u.p.e.a.; stanowiło to zarazem prawidłową realizację obowiązku wynikającego z art. 6 § 1 u.p.e.a. Biorąc zaś pod uwagę uzasadnienia wyroków Sądów obu instancji, o których była mowa we wcześniejszym akapicie, przyjąć trzeba, że nie nastąpiło – przed wystawieniem tytułów wykonawczych 9 października 2018 r. – ani przedawnienie dochodzonych należności względem Spółki, jak też samego skarżącego, zwłaszcza że ani stan faktyczny, ani stan prawny nie uległ jakiejkolwiek zmianie. Tym samym brak jest też podstaw aby uznać za prawidłowe stanowisko skarżącego kasacyjnie, że zobowiązania Spółki wygasły w 2017 r. gdy na taką okoliczność nie wskazują powołane wyżej judykaty. Odnosząc się do treści zarzutów I.3, I.4 i I.5 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że są one również bezzasadne. Nie ulega wątpliwości, że tytuły wykonawcze – wydane 22 maja 2018 r. – były wadliwe, a więc wymagały wyeliminowania z obrotu prawnego, co pierwotnie nastąpiło poprzez wydanie postanowienia z [...] czerwca 2018 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego (Dyrektor Oddziału ZUS w Toruniu), utrzymanego w mocy postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. (Dyrektor IAS w Bydgoszczy). W dacie ponownego wydania tytułów wykonawczych rozstrzygnięcie w tej materii było ostateczne (aczkolwiek nieprawomocne) i w ostateczności koncepcja umorzenia wcześniejszego postępowania egzekucyjnego została zaakceptowana wyrokiem NSA z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 860/20. Będąc odmiennego zdania – a więc nie podzielając zarzutu I.3 i I.4. petitum skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że wydane w dniu 9 października 2018 r. tytuły wykonawcze w żaden sposób nie naruszyły zasad określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.; oczywiście skarżący ma w tym interes aby je negować z uwagi na możliwość wyegzekwowania należności, to jednak w sytuacji, kiedy są one formalnie prawidłowe i tyczą roszczeń, które nie uległy przedawnieniu, nie mogą być kwestionowane. Nie można też – vide zarzut I.4 – wobec tytułów wykonawczych stosować art. 16 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż art. 16 dotyczy zasady trwałości decyzji administracyjnych i ich możliwości zaskarżenia do Sądu, zaś pojęcie "nieważności postępowania egzekucyjnego" w powiązaniu z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie istnieje (przepis ten bowiem stosowany jest względem decyzji i postanowień i nie dotyczy tytułów wykonawczych i związanego z ich realizacją postępowania). Trudno też uznać za zasadny zarzut I.5 petitum skargi kasacyjnej, gdyż WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 770/18 nie "uchylił" tytułów wykonawczych z 22 maja 2018 r. lecz wydane w sprawie postanowienia, a więc Dyrektora Oddziału ZUS w Toruniu z [...] czerwca 2018 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego oraz Dyrektora IAS w Bydgoszczy z [...] sierpnia 2018 r., utrzymujące w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie. Zwrócić też uwagę należy, że Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 5 i 7 § 1 u.p.e.a. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut II.6 petitum skargi kasacyjnej, albowiem jest całkowicie niezrozumiały. Bez wątpienia zarzut – co wynika z ostatniego jego zdania – dotyczy bliżej nieokreślonej zaskarżonej decyzji ZUS, która "straciła podstawy". W niniejszej zaś sprawie aktem administracyjnym, który został zaskarżony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z [...] maja 2019 r., zaś do NSA zaskarżono wyrok tego Sądu z 16 września 2020 r., sygn. akt I SA/Bd 393/20. Niezrozumiały jest więc zarzut kasacyjny błędnego zastosowania art. 24 ust. 4 w zw. z art. 31 i 32 u.s.u.s. i art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 o.p. w "zaskarżonej decyzji ZUS", która "straciła podstawy". W kwestii wygaśnięcia zaś należności i ich przedawnienia – tak w odniesieniu do Spółki, jak też skarżącego – należy odesłać do wyroków sądów administracyjnych wydanych w 2020 r., a dotyczących umorzenia postępowania egzekucyjnego w nawiązaniu do tytułów wykonawczych wystawionych w dniu 22 maja 2018 r. (vide także art. 170 p.p.s.a.). Mając na uwadze fakt, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).