I GSK 169/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 876/20 w sprawie ze skargi Miasta S. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta S. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA) wyrokiem z 4 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 876/20 oddalił skargę Miasta S. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku (dalej: RIO) z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Rada Miejska w S. [...] grudnia 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków (dalej: Uchwała). Kolegium RIO uchwałą z [...] lutego 2019 r., orzekło o nieważności Uchwały. W ocenie RIO zapis w § 5 Uchwały, zgodnie z którym: "Łączna kwota dotacji udzielonych ze środków publicznych, tj. z budżetu miasta S. i innych źródeł publicznych, nie może przekraczać wysokości 100% nakładów koniecznych na wykonanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych" nie stanowi jednoznacznego określenia zasad udzielania dotacji celowej ze środków finansowych przeznaczonych na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach, o których mowa w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067; dalej: ustawa o ochronie zabytków). RIO stwierdziło, że określenie wysokości dotacji w sposób ustalony w Uchwale jest nieprecyzyjne, gdyż wskazuje jedynie górną granicę wielkości dotacji ogółem ze środków publicznych, pozostawiając swobodę ustalania kwoty dotacji udzielanej z budżetu gminy od tej granicy w dół. W związku z tym beneficjent ubiegający się o dotację nie będzie miał wiedzy, jakiej kwoty dotacji z budżetu gminy może oczekiwać. Ponadto, z § 5 Uchwały, jak też z żadnego innego jej zapisu nie wynika jednoznacznie wysokość dotacji na wskazane cele. Rada powinna jasno określić wysokość dofinansowania, ponieważ to organowi stanowiącemu gminy, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej: usg) przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. RIO wskazało, że skoro jest to akt prawa miejscowego, to postanowienia uchwały powinny być spójne, precyzyjne i czytelne, tak by nie budziły wątpliwości interpretacyjnych, a regulacje w niej zawarte winny w sposób kompleksowy wyczerpywać delegacje nałożone przez ustawodawcę. W skardze do WSA, Miasto wniosło o jej uchylenie, gdyż narusza: art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) oraz art. 91 usg. WSA wyrokiem z 8 października 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 782/19, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały RIO, podzielając zarzuty skargi. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 332/20 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenie wyroku było wadliwie zastosowanie przez WSA art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: ppsa), ponieważ przepis ten nie obejmuje zakresem przedmiotowym skarg na uchwały organów nadzoru. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę Miasta. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej, jednoznacznej, sprzeczności z określonym przepisem prawa, która musi być oczywista i bezpośrednia. WSA podzielił stanowisko RIO, że taką wadą dotknięty jest § 5 Uchwały. W § 5 Uchwały postanowiono, że "Łączna kwota dotacji udzielonych ze środków publicznych, tj. z budżetu miasta S. i innych źródeł publicznych, nie może przekraczać wysokości 100% nakładów koniecznych na wykonanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych". WSA podzielił stanowisko RIO, że taki zapis Uchwały jest nieprawidłowy i w sposób istotny narusza art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków przez to, że w sposób nieprecyzyjny określa wysokość dotacji, o jaką może ubiegać się beneficjent. Beneficjent wie, że dotacja wyniesie nie więcej niż 100% nakładów koniecznych na wykonanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych, nie wie jednak ile konkretnie dotacja ta wyniesie oraz kto i na jakich zasadach o tej wysokości będzie decydował. Tymczasem delegacja ustawowa zawarta w art. 81 ust. 1, nakazując organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego określenie zasad udzielania dotacji, obejmuje nakaz takiego określenia sposobu wyliczenia dotacji, aby beneficjent nie miał wątpliwości, o jaką kwotę się ubiega. Przez zasady udzielania dotacji rozumieć należy normy prawne określające m.in. sposób ustalania wysokości dotacji. WSA podkreślił, że normy prawne formułowane w akcie prawa miejscowego, tak jak każdy przepis prawa, muszą być precyzyjne i jednoznaczne, tak żeby nie budziły jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Rada powinna tworzyć akt prawa miejscowego tak, aby był on kompletny treściowo, czytelny i zrozumiały. Organ stanowiący realizując normę kompetencyjną wyrażoną w ww. przepisie nie może scedować uprawnienia do określenia kwoty dotacji na organ wykonawczy, a taki skutek wywołuje redakcja analizowanego § 5 Uchwały. O wysokości bowiem przyznanej dotacji ostatecznie decyduje organ wykonawczy, w zasadzie dowolnie, bowiem Uchwała nie zawiera żadnych wskazań co do sposobu jej ustalenia, z wyjątkiem wyznaczenia górnej granicy. W art. 81 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, wprowadzono ograniczenie wskazując na górną granicę możliwej do uzyskania dotacji, kierując się zatem tym ograniczeniem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien określić zasady udzielania dotacji w sposób odpowiadający wymogom jasności i precyzyjności regulacji prawnych, tak aby ich stosowanie nie skutkowało dyskryminacją niektórych z uprawnionych osób. Tymczasem zapis § 5 Uchwały stanowi wyłącznie powtórzenie treści art. 81 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, nie wypełniając tym samym delegacji ustawowej zawartej w art. 81 ust. 1 tej ustawy. W konsekwencji takiego zapisu organ stanowiący w istocie pozostawił organowi wykonawczemu zupełną swobodę ustalenia wysokości dotacji pod warunkiem, że nie przekroczy ona tej górnej granicy. W związku z czym, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ stanowiący gminy art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, WSA uznał, że RIO zasadnie stwierdziło nieważności podjętej Uchwały w całości i oddalił skargę. Miasto wniosło skargę kasacyjną od wyroku WSA skarżąc go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa – zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, polegające na błędnej wykładni przepisu, poprzez uznanie, że organ stanowiący gminy w przedmiotowej Uchwale zobowiązany był precyzyjnie, jednoznaczne określić wysokość dotacji i wysokość dofinansowania uprawnionych podmiotów. Miasto wniosło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania lub uchylenie wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie uchwały RIO, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi m posiedzeniu niejawnym RIO w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie, obciążanie strony skarżącej kosztami postępowania według norm prawem przepisanych i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzuty, sformułowany na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, a dotyczący naruszenia art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, poprzez błędną jego wykładnię, z uwagi na uznanie, że organ stanowiący gminy w przedmiotowej Uchwale zobowiązany był precyzyjnie, jednoznaczne określić wysokość dotacji i wysokość dofinansowania uprawnionych podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to zarzut chybiony. Zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków – w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Powyższy przepis stanowi materialnoprawną podstawę do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków. Co prawda, ustawodawca nie wskazał, jakie elementy winny znaleźć się w uchwale podjętej na podstawie powołanego przepisu, jednak zgodnie ze stanowiskiem przedstawicieli doktryny – co samo zauważa skarżąca kasacyjnie – przez pojęcie "zasady" należy rozumieć normy określające, komu mogą być udzielane dotacje, jakie czynności ma wykonać podmiot ubiegający się o dotację, aby mógł ją otrzymać, a także wskazujące zadania, na które może być udzielona dotacja. Zasady udzielania dotacji to także postępowanie z wnioskiem o udzielenie dotacji, wymagane dokumenty do rozpoznania wniosku oraz forma załatwienia wniosku. (por. A. Ginter, A. Michalak, Komentarz do ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; pub. Lex 2016 r.). Odnosząc to także do zasad języka polskiego wskazać należy, że słowo "zasada" oznacza prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami; formułę wyjaśniającą to prawo; normę postępowania; ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach (por. słownik Języka polskiego PWN). Zatem przez pojęcie "zasady" należy rozumieć również normy określające sposób ustalenia wysokości dotacji. Z uwagi na powyższe, WSA prawidłowo zaakceptował stanowisko RIO, że organ stanowiący gminy powinien był treść podejmowanych regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego upoważnienia i przysługujący kompetencji wynikających, w tym przypadku, z art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz z art. 40 ust. 1 usg, zgodnie z którym organom stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Powyższe prowadzi do trafnej konkluzji WSA, że zapis § 5 Uchwały – "Łączna kwota dotacji udzielonych ze środków publicznych, tj. z budżetu miasta S. i innych źródeł publicznych, nie może przekraczać 100% nakładów koniecznych na wykonanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowalnych" jest niewystarczający. Stanowi bowiem w istocie – jak prawidłowo stwierdził WSA – powtórzenie zapisów ustawowych, który nie sprostał wymogom określonym w art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Na podstawie powyższej delegacji ustawowej organ stanowiący gminy zobowiązany był do określenia zasad przyznawania dotacji dla wszystkich podmiotów spełniających warunki określone w ustawie o ochronie zabytków. Tymczasem użyte przez Radę Miejską S. sformułowanie, że kwota dotacji "nie może przekraczać 100% nakładów koniecznych" nie stanowi jednoznacznego określenia zasad udzielenia dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane. Określenie wysokości dotacji w sposób ustalony w Uchwale jest nieścisłe, ponieważ wskazuje jedynie górną granicę wysokości dotacji, pozostawiając swobodę ustalania kwoty udzielanej dotacji od tej granicy w dół. Z tych względów RIO i WSA prawidłowo uznały, że zapis § 5 Uchwały jest nieprecyzyjny, gdyż potencjalny beneficjent dotacji analizując treść Uchwały nie jest w stanie ustalić, o jaką kwotę dotacji może się ubiegać. Przy czym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, tych wątpliwości nie usuwa treść § 6 i § 7 Uchwały. Odwołanie się do tych zapisów nie pozwala w dalszym ciągu na rozstrzygnięcie, czy potencjalny beneficjent będzie mógł się ubiegać, np. o zwrot 1% czy też 100% nakładów koniecznych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w zaskarżonym wyroku WSA ani RIO w swej uchwale nie podważają uprawnienia organu stanowiącego gminy do wyboru beneficjentów dotacji. Jednak może to nastąpić wyłącznie w oparciu o jednolite dla wszystkich osób ubiegających się o udzielenie dotacji zasady, które winny być określone przez ten organ w odrębnej uchwale, podjętej na podstawie art. 81 ust. 1 o ochronie zabytków. Swoboda przyznana organowi stanowiącemu gminy w określaniu zasad udzielenia dotacji nie oznacza jednak całkowitej dowolności. Rada Miejska już na etapie podejmowania uchwały w sprawie zasad udzielenia dotacji powinna była określić procentowy udział środków pochodzących z dotacji po to, aby potencjalny beneficjent dotacji wiedział, jakiej dotacji może się spodziewać, jeżeli jego wniosek o jej przyznanie zostanie rozpatrzony pozytywnie. Rokrocznie w budżecie gminy w planie wydatków powinna zostać również zaplanowana pula środków przeznaczanych na ten cel. Następnie Rada, w indywidualnej uchwale o przyznaniu dotacji wyłonionemu beneficjentowi, z uwzględnieniem zapisów zawartych w uchwale podjętej w oparciu art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie oraz w uchwale budżetowej, winna jest określić konkretną kwotę dofinansowania. Innymi słowy, Rada Miejska, nie tyle zobowiązana była do określenia konkretnej kwoty dotacji, co winno nastąpić w uchwale indywidualnej o przyznaniu dotacji konkretnemu podmiotowi, lecz powinna była już na etapie uchwalania zasad udzielenia dotacji, w taki sposób określić jej wysokość, aby potencjalny beneficjent miał możliwość obliczenia dofinansowania do planowanej inwestycji. Bowiem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, określając kryteria, na podstawie których dokonuje wyboru dofinansowania, powinien również określić wysokość dotacji, o jaką może ubiegać się potencjalny beneficjent. Tymczasem treść § 5 Uchwały stanowi w istocie powtórzenie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, a tym samym stoi w sprzeczności z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, który zakazuje powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustaw oraz innych przepisów ustawowych. Tak więc Rada Miejska, poprzestając wyłącznie na powtórzeniu regulacji ustawowych, nie sprostała ww. wymogom, co przesądziło o wadliwości spornej Uchwały. Odnosząc się do treści powołanego w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Krakowie z 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Kr 1673/10, wskazać należy, że nie jest on sprzeczny ze stanowiskiem RIO, podzielonym przez WSA. Przedmiotem rozpoznania tamtejszej sprawy była kwestia braku dopuszczalności objęcia prac archeologicznych zakresem robót, na które może być udzielona dotacja w oparciu o przepisy komentowanej ustawy oraz braku dopuszczalności zamieszczenia w tego typu uchwałach zapisów odnoszących się do określenia przesłanek zwrotu dotacji. WSA jednak w ww. wyroku nie rozstrzygał tego, czy w uchwale podjętej w oparciu o przepis art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, powinny znaleźć się zapisy określające wysokość, o jaką może ubiegać się potencjalny beneficjent dotacji, poprzestając wyłącznie na stwierdzeniu, że pod pojęciem "zasad udzielenia dotacji" rozumie się przykładowo: sposób postępowania z wnioskiem o udzielenie dotacji, wymagane dokumenty do rozpoznania tego wniosku, formę załatwienia wniosku. Końcowo podkreślić należy, że uchwała w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków jest aktem prawa miejscowego, zawiera bowiem przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym adresowane do podmiotów pozostających na zewnątrz struktury samorządu terytorialnego. Regulacje zawarte w aktach prawa miejscowego muszą być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny tak, aby ich stosowanie nie skutkowało dyskryminacją niektórych osób uprawnionych. Dla tych przepisów są wymagane bowiem wyższe standardy jednoznaczności i określoności, czemu treść zapisów spornej Uchwały nie odpowiada. Reasumując, wadliwość zakwestionowanego przez RIO aktu prawa miejscowego sprowadza się nie tyle do braku jednoznacznego określenia kwoty dotacji, którą otrzyma wyłoniony beneficjent, lecz na zaniechaniu przez organ stanowiący w akcie regulującym zasady udzielenia dotacji, takiego sposobu określenia wysokości dofinansowania, który pozwoli podmiotowi ubiegającemu się o dotację na obliczenie wysokości dofinansowania do planowanej inwestycji. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy, potencjalny beneficjent na etapie składania wniosku nie wie, czy może ubiegać się o zwrot, przykładowo, 1% czy też 100% nakładów koniecznych. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, wobec tego – na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa – orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty (240 zł) składa się koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawną, która brała udziału w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.