II SA/Go 218/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P.S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania P.S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad jej niepełnosprawnym dziadkiem B.M. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713) oraz art. 3 pkt 10 , art. 3 pkt 21 lit. a, art. 17, art. 23 art. 24 ust. 4, art. 32 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) - dalej "u.ś.r.". Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. P.S. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej dziadkiem B.M. Organ I instancji odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Od decyzji organu I instancji P.S. z zachowaniem ustawowego terminu, złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując na stwierdzoną przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz to, że jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad B.M. jest skarżąca. W uzasadnieniu negatywnej dla strony decyzji Kolegium opisało przebieg sprawy i przytoczyło treść art. 17 ust. 1, 1a i 1b u.ś.r. W rozważaniach wskazano, że w bezspornie ustalonym stanie faktycznym istota rozstrzygnięcia sprowadza się do oceny, czy strona będąca wnuczką osoby wymagającej opieki ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak podało Kolegium legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności (czyli w tym przypadku dzieci B.M.) i daje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki (czyli w tym przypadku jej wnuczce). Ponieważ ten warunek w odniesieniu do syna i córek B.M. wynikający z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie został spełniony, skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Dwoje dzieci B.M. mieszka za granicą, córka mieszkająca w niedalekiej odległości nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, pracuje. Podkreślono też, że złożone oświadczenia, że dzieci te nie mogą sprawować nad nią opieki nie są dostateczną okolicznością przyjęcia takiej niemożności. To nie rodzina decyduje bowiem o tym, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a przepis prawa. Obowiązek alimentacyjny może być realizowany nie tylko przez osobiste starania, lecz np. również przez opłacenie osoby trzeciej, która zapewni opiekę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję Kolegium wniosła, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, P.S. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez zstępnych osoby niepełnosprawnej, którzy nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze strona wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem strony, któremu nie sprzeciwił się organ (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r, nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że spór w niniejszej sprawie nie dotyczy ustaleń faktycznych, a jedynie kwestii prawnych związanych z przesłanką uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego dotyczącą wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Kwestią sporną jest więc to, czy skarżąca spełnia przesłanki normatywne dla przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dziadkiem B.M., skoro zostało ustalone, że osoba wymagająca opieki ma zstępnych pierwszego stopnia, a treść art. 17 ust 1a u.ś.r. stanowi o tym, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ drugiej instancji poprzestał na literalnej wykładni art. 17 ust 1a u.ś.r. dochodząc do wniosku, że skoro osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie są małoletnie i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a pkt 3 u.ś.r.), to w stosunku do strony zachodzą normatywne przeszkody do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślenia wymaga fakt, iż w judykaturze jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości pogląd co do prymatu wykładni językowej przepisów prawa. Granice wykładni językowej nie mają jednak charakteru bezwzględnego. Jeżeli więc w wyniku wykładni językowej nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym i sprzeczność z wartościami konstytucyjnymi, należy się posiłkować innymi metodami wykładni, np. wykładnią funkcjonalną i celowościową. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że do przekroczenia granicy wykładni językowej niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141), a także i to, że w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. postanowienie TK z 5 listopada 2001 r., T 33/01, OTK - B 2002/1/47). Akceptacja dla takiego stanowiska prezentowana jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 194/07, opubl. Lex nr 454019 oraz z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 722/2009, opubl. Lex nr 582493). Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, że wykładnia językowa art. 17 ust.1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Wskazuje się w nim, że formalistyczna wykładnia omawianych przepisów mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dlatego też ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r., nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny bliski krewny (por. wyroki NSA z 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16 i 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1115/19; CBOSA). Pogląd ten jest akceptowany i konsekwentnie stosowany przez tutejszy sąd również w innych orzeczeniach (vide: wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 lutego 2021 r., II SA/Go 855/20; 9 grudnia 2020 r., II SA/Go 644/20; 25 lutego 2021 r., II SA/Go 855/20; CBOSA). Kierując się dyrektywami wykładni celowościowej, ale w równym stopniu także i systemowej Sąd zwraca uwagę, że w kontekście brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdzie jest mowa o tym, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (podkreślenie Sądu), nie można pomijać treści art.132 k.r.o. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przyjęta przez organ orzekający w sprawie wykładnia literalna art. 17 ust. 1a u.ś.r., bazująca na językowym brzmieniu tego przepisu, koresponduje jedynie cząstkowo z treścią art. 132 k.r.o., albowiem sprowadza się ona w istocie do wnioskowania, że skoro zostało ustalone, iż istnieją osoby zobowiązane względem dziadka strony w bliższej kolejności, nie są one małoletnie i nie zostało wobec nich wydane orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, to świadczenie pielęgnacyjne skarżącej z tytułu opieki nad dziadkiem się nie należy. Zastosowana przez organ wykładnia językowa art. 17 ust 1a u.ś.r. nie uwzględnia przepisu art. 132 k.r.o. w jego całościowym brzmieniu, gdzie jest mowa o tym, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje także wówczas, gdy istnieją osoby zobowiązane w bliższej kolejności, ale nie są one w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że osoba wymagająca opieki (dziadek skarżącej) ma żonę i troje dzieci. Z dołączonych do sprawy akt administracyjnych wynika, że dziadek skarżącej jest osobą chorą, ma cukrzycę, problemy z sercem, kręgosłupem i kończynami dolnymi przez co ma problemy z chodzeniem (czeka na operację bioder). Żona B.M. na dzień składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Córka A.S. mieszka we Francji, syn R.M. mieszka w Wielkiej Brytanii. W pobliżu miejsca zamieszkania dziadka skarżącej mieszka jego córka I.C., która pracuje. Z oświadczenia wnioskodawczyni oraz I.C. wynika, że P.S. jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad B.M., jest zdrowa i mieszka w tej samej miejscowości co jej dziadek. Dodatkowo nie można podzielić argumentacji organu odwoławczego, że osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym może pokryć koszty sprawowania opieki, nie znając i nie badając szczegółowo warunków majątkowych i dochodowych takiej osoby. Nie można bowiem abstrahować od treści art. 135 § 1 k.r.o., który zakres świadczeń alimentacyjnych uzależnia nie tylko od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego, ale także od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że konieczne jest rozważanie całokształtu sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej osób zobowiązanych w pierwszym stopniu do alimentacji, aby można było rozstrzygnąć, czy po ich stronie występują obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r., I OSK 2616/20 i wyrok WSA w Olsztynie z 23 lipca 2020 r. II SA/Ol 343/20; CBOSA). Podsumowując należy stwierdzić, że organy prowadzące niniejsze postępowanie niewłaściwie zinterpretowały prawo materialne przyjmując, iż sam fakt istnienia bliższych zstępnych B.M., niebędących osobami małoletnimi i niepełnosprawnymi w stopniu znacznym, wyklucza stronę z kręgu osób uprawnionych do wnioskowania o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji co najmniej przedwcześnie przyjęto, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Brak pogłębionej analizy faktycznej możliwości sprawowania opieki nad B.M. przez jej dzieci stanowił konsekwencję przyjęcia literalnej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r., co doprowadziło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Procedując ponownie, rzeczą organów będzie uwzględnienie rozważań Sądu dotyczących wykładni art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a u.ś.r. w kontekście zasad rządzących obowiązkiem alimentacyjnym (art. 132 k.r.o.), przy odniesieniu się do okoliczności ustalonych w sprawie, a odnoszących się do faktycznych możliwości alimentacji osób zobowiązanych w bliższej kolejności (zstępnych pierwszego stopnia). W przypadku uznania, że żadne z dzieci nie jest w stanie podjąć się opieki nad B.M., rzeczą organów będzie ocena zasadności złożonego przez stronę wniosku przez pryzmat przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W takim przypadku, o ile fakt sprawowania przez stronę stałej opieki nad dziadkiem został ustalony jako bezsporny, to rzeczą organów w dalszej kolejności będzie uwzględnienie, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego łączy z sytuacją, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne nie tylko rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale i nie podejmuje zatrudnienia w ogólności, w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) oraz, że z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie zostały wyjaśnione i właściwie ocenione wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję Kolegium, a z uwagi na charakter naruszeń i tło sprawy również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Rozstrzygając sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach postępowania, obejmujące wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).