I OSK 1794/21

Dnia 31 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Po 67/21 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 17 lipca 2020 r. nr SN-III.7515.1.83.2019.3 w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Po 67/21 oddalił skargę J.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 17 lipca 2020 r. nr SN-III.7515.1.83.2019.3 w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J.S. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1, art. 3 § 1, art. 141 § 1, art 145 § 1 pkt 1 lit. c i art 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez: - nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skarżącej zawartych w skardze; - brak ustalenia, jaki był konkretny cel wywłaszczenia działki nr 10/6 objętej wnioskiem oraz czy winien on być ustalony zgodnie z planem zagospodarowania z dnia 19 marca 1971 r., czy planem zagospodarowania zatwierdzonym decyzją z dnia 29 lipca 1972 r.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 151 p.p.s.a. w w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 ust. 1, 2 i 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej w skrócie "u.g.n."), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż brak jest przesłanek do zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem, stanowiącej działkę nr 10/6; - art. 151 p.p.s.a. w w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 ust. 1, 2 i 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż brak jest przesłanek do zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem, stanowiącej działkę nr 10/6. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych decyzji. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Uczestnik postępowania – Miasto P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie w całości, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uczestnik postępowania – Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Ponadto wniosła o zasadzenie na rzecz Spółdzielni zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Z uwagi na powołanie się na obie podstawy kasacyjne, w pierwszej kolejności należało odnieść się do podstawy naruszenia prawa procesowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty uchybienia tym przepisom są niezasadne. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (błędnie podanego przez autora skargi kasacyjnej jako art. 141 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów k.p.a., tj.: art. 7, art. 8 § 1 , art. 11, art. 75 § 1 art. 77 § 1, 78 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 3, powiązanych z przepisami procesowymi p.p.s.a. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Ustalono, bowiem, że w planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w latach 1973-1983 teren nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot był przeznaczony, zgodnie z uchwałą nr 33/283/66 Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia 9 września 1966 r., pod teren parków i skwerów oraz jako teren mieszkalnictwa rodzinnego o wysokiej intensywności. W planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1975 r., zatwierdzonym przez Wojewodę [...] w dniu 22 sierpnia 1975 r., zatwierdzonym uchwałą nr VII/25/77 WRN w P. z dnia 21 października 1977 r. (Dz. U. nr 14, poz. 110), obowiązującym w latach 1975-1994 r., działka nr 10/6 należała do jednostki strukturalnej D1, dla której funkcją podstawową było mieszkalnictwo, natomiast funkcją uzupełniającą – nauka. Na rysunku planu działka nr 10/6 oznaczona była symbolem MW, tj. tereny intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności oraz tereny zieleni umiarkowanego i okresowego użytkowania. Z kolei w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego [...] w P. – Plan perspektywiczny, zatwierdzonym uchwałą nr 6/69/71 Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia 19 marca 1971 r., działka nr 10/6 oznaczona była symbolami D1KS1, D2MWn, D5U, D7ZP1 i E26ZP2, przy czym na obszarze obejmującym nieruchomość wywłaszczoną – w przeważającej większości D2MWn (budownictwo mieszkaniowe o dużej intensywności), a także DlKsl (parkingi i garaże osiedlowe). Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu Inwestycji Osiedla Mieszkaniowego – Jednostki "D" w P. [...], zatwierdzony decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta P., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1972 r. nr ABII-600/1482/82, zakładał, że na terenie działki nr 10/6 (w części wywłaszczonej nieruchomości) zrealizowany zostanie fragment osiedla mieszkaniowego, a konkretnie pawilon usługowy o numerze 25. Jego otoczenie stanowią dojścia i dojazdy do niego. Północno-wschodnia część nieruchomości zajęta jest pod fragment okalającej osiedle ulicy z wjazdami dróg osiedlowych, a także linię tramwajową. Skarga nie zakwestionowała skutecznie ustaleń oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 5 lipca 2019 r., podczas których stwierdzono, że działka nr 10/6 cz. (w części dawnej nieruchomości) zajęta jest w części środkowej pod budynek usługowy, dwukondygnacyjny z przyziemiem, z wewnętrznym dziedzińcem, tzw. "[...]". Od strony wschodniej i zachodniej znajdują się parkingi oraz drogi dojazdowe. Działka stanowi fragment osiedla mieszkaniowego "[...]", pozostały teren porośnięty jest trawnikiem oraz punktowo drzewami i krzewami z nasadzeń, a także przecięty licznymi chodnikami pieszymi, głównie stanowiącymi dojście do w/w budynku. Powyższy stan zagospodarowania został potwierdzony w dniu 30 sierpnia 2019 r., podczas ponownych oględzin. Ustalono ponadto, że Spółdzielnia na działce nr 10/6 z arkusza mapy 03 obrębu [...], zrealizowała: - zgodnie ze spisem zadań na Osiedlu [...] "D1", zadanie nr 1 pkt 6 i 7, polegające na ukształtowaniu terenu i urządzeniu zieleni jednostki D1 obejmującej m.in. pawilon handlowy nr 25. Zgodnie z częścią opisową do ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji jednostki mieszkaniowej "D" w ramach rozwiązań komunikacyjnych stworzono system dróg wewnątrzosiedlowych umożliwiających połączenie budynków mieszkalnych z pawilonami handlowymi, terenami zielonymi i sportowymi. Powstały na tym terenie ponadto miejsca postojowe dla samochodów. - zgodnie z planem realizacyjnym inwestycji mieszkaniowej jednostki "D", zatwierdzonym decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia 29 lipca 1972 r., na działce nr 10/6 powstał pawilon usługowy nr 25 – stanowiący obecnie Dom Kultury "[...]". Zgodnie z zadaniem realizacyjnym nr 8 pkt 3 oraz częścią opisową do ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji jednostki mieszkaniowej "D", pawilon nr 25 miał zaspokajać potrzeby mieszkańców w zakresie handlu, kulturalno-oświatowym, usług w zakresie rzemiosła, gastronomii i administracji. W budynku tym aktualnie mieści się 45 lokali użytkowych w tym: 2 przedszkola, 2 punkty krawieckie, szkoła językowa dla dzieci, punkty usługowe: poczta, salon kosmetyczny, punkt fotograficzny, stomatolog, punkt usług stolarskich, biuro rachunkowe i tłumaczeń, punkt pielęgnacji zwierząt, protetyk, gabinet bioenergoterapeutyczny, punkt diagnostyki aparatów słuchowych, 2 sklepy spożywczo-przemysłowe, sklep papierniczo-zabawkarski, sklep odzieżowy, sklep z tkaninami, drogeria, apteka, będące przedmiotami najmu magazyny i pomieszczenia gospodarcze. Ponadto na terenie działki nr 10/6 są położone fragmenty infrastruktury przesyłowej: gazociąg niskiego ciśnienia dn 200 mm PE oraz fragmenty przyłącza gazowego stalowego DN 50 mm niskiego ciśnienia do budynku nr 43 na osiedlu "[...]" oraz przyłącza gazowego stalowego DN 80 mm niskiego ciśnienia do budynku nr 43 na osiedlu "[...]"; doziemna infrastruktura teletechniczna tj. kanalizacja kablowa 8-otworowa, studnie kablowe, przyłącza do budynku, służące do świadczenia usług i będące własnością [...] S.A.; linie kablowe wybudowane w 1975 r., 1980 r. i 2007 r., a także stacja transformatorowa wybudowana w 1979 r.; kanał sanitarny, kanał deszczowy wybudowane w latach 1974-1975, sieć wodociągowa wybudowana w 1974 r., przyłącza wodociągowe, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej do nieruchomości osiedle "[...]" 43, wybudowane w 1974 r.; fragment magistralnej sieci cieplnej 2DN400, wraz z jedną komorą cieplną, wybudowanej w 1974 r., przyłącze cieplne 2DN100 przekazane w 1980 r., fragment preizolowanej sieci cieplnej 2DN200/315 wybudowanej w 2005 r., a także fragment przyłącza elektroenergetycznego nn 0,4 kV wybudowanego w 2001 r. Z ustaleń organu wynika, że działka nr 10/6 cz. (w części odpowiadającej nieruchomości wywłaszczonej w 1973 r.) zajęta jest w centralnej części pod Osiedlowy Dom Kultury wraz z funkcją handlowo-usługową "[...]". Budynek według pozyskanych dokumentów powstał w latach 1977-1980, dodatkowe prace prowadzone były na nim jeszcze w 1982 r. Otoczenie budynku stanowiące jego połączenie komunikacyjne z osiedlem mieszkaniowym oraz sąsiadującą ulicą powstały w ramach zadań inwestycyjnych jednostki mieszkaniowej "D1" (osiedle "[...]"). Jednocześnie teren został ukształtowany i obsadzony zielenią. Na poszczególne w/w zadania, prowadzone w otoczeniu, brak jest dokumentów potwierdzających ich realizację, świadczą o tym natomiast aktualny stan zagospodarowania stwierdzony podczas oględzin, a także lotnicze zdjęcia nieruchomości z lat 1989-1997. Zasadnie zatem stwierdzono, że o realizacji celu nabycia nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego GTR, a w tym miejscu pawilonu usługowo-handlowego, dowodzą także znajdujące się na tym terenie liczne fragmenty sieci infrastruktury przesyłowej, gazowej, telekomunikacyjnej, energetycznej, cieplnej oraz wodociągowej, powstałych w latach 70-tych i 80-tych ubiegłego wieku. Powyższe ustalenia dowodzą niewątpliwie, że na wnioskowanej do zwrotu działce został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci zajęcia tej działki pod infrastrukturę budowy [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ilekroć cel wywłaszczenia obejmuje przedsięwzięcie o dużej skali w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, tylekroć o wykorzystaniu nieruchomości na ten cel świadczy nie tylko jej zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są funkcjonalnie powiązane z osiedlem. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne, niż zabudowa, zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych, budowa placu zabaw, boiska, itp. Poza tym, w przypadku realizacji tak dużej inwestycji, na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w pierwotnych projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być wprawdzie ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji, jednakże nawet niezrealizowanie na wywłaszczonym terenie pierwotnie planowanych jej elementów – jeżeli zrealizowano inne mieszczące się w ramach przedsięwzięcia postrzeganego jako całość – nie może prowadzić do zanegowania realizacji celu wywłaszczenia, dochodzi wtedy li tylko do modyfikacji tegoż celu. Decydujące znaczenie w tej sytuacji ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowym, bądź też innych jego elementów. Zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację. Modyfikacja oznacza zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia (por. np. wyrok NSA dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2600/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1457/17). W niniejszej sprawie w zasadzie nie można mówić o owej modyfikacji celu wywłaszczenia, skoro jej stwierdzenie zakłada szczegółową wiedzę zarówno o elemencie osiedla (zespołu miejskiego), który pierwotnie miał na odnośnej nieruchomości powstać, jak i o elemencie, który finalnie zrealizowano. Jeśli specyfika dawnych decyzji wywłaszczeniowych, tudzież uwarunkowania postępowania dowodowego, pozwalają zrekonstruować tylko ogólnie ujęty cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, bądź innego zamierzenia inwestycyjnego o znacznych rozmiarach, to wykonanie na wywłaszczonej nieruchomości, przy uwzględnieniu relewantnych aspektów temporalnych, jakiegokolwiek elementu tegoż zamierzenia implikuje ocenę, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Taki też przypadek, w ocenie NSA, zachodzi w niniejszej sprawie. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 136 ust. 1, 2 i 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n., wskazać należy, że kwestia sposobu ustalania celu wywłaszczenia z uwagi na konieczność rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości była w przeszłości przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. W rozstrzygnięciach tychże sądów wielokrotnie zwracano uwagę, że w przypadku inwestycji złożonych, takich jak budowa osiedli mieszkaniowych, cel wywłaszczenia może obejmować nie tylko realizację inwestycji głównej, ale także wykonanie inwestycji towarzyszących, których istnienie umożliwia prawidłowe funkcjonowanie i korzystanie z inwestycji głównej zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA z dnia: 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 384/21; 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 1268/19 oraz 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 991/18). W przypadku zatem inwestycji złożonej, tj. takiej, która miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, istotne jest prawidłowe, właściwe ustalenie celu wywłaszczenia. Precyzyjne jego określenie wymaga sięgnięcia do innych dokumentów, które pozwolą na doprecyzowanie tego celu i ustalenie, czy sporna działka jest nieruchomością zbędną. Dokumentami takimi mogą być nie tylko dokumenty poprzedzające proces wywłaszczenia, ale także inne dokumenty pozwalające na ustalenie tego celu (por. wyroki NSA z dnia: 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 489/20 i 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3507/18). Zatem, pomimo że w toku ustalania takiego celu w pierwszej kolejności należy sięgać po dokumenty powstałe przed wywłaszczeniem nieruchomości, to nie można wykluczyć sytuacji, w której cel wywłaszczenia będzie ustalany na podstawie dokumentów późniejszych, które odzwierciedlają ten cel (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2562/19). W niniejszej sprawie za dokumenty takie można uznać dokumenty powstałe po wywłaszczeniu. Dokumenty te nie mają bowiem charakteru kreującego określoną sytuację, ale dokumentów ewidencjonujących istniejący po wywłaszczeniu stan spornej działki. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a. Oddalenie wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. o zasądzenie na jej rzecz od wnoszącej skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, wynika z tego, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika, który nie był stroną skarżącą przed wojewódzkim sądem administracyjnym.