II OSK 2055/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. i S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 24/21 w sprawie ze skargi R. S. i S. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 9 listopada 2020 r. nr WINB.WOA.7721.413.2020.KC w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 24/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. S. i S. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Katowicach z dnia 9 listopada 2020 r., nr WINB.WOA.7721.413.2020.KC, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla Miasta R. z dnia 16 września 2020 r., nr 122/20, nakazującą skarżącym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej "P.b.", rozbiórkę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy ok. 45 m2, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w R. Sąd wskazał, że organy zasadnie przyjęły, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. realizacja przedmiotowego budynku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a z uwagi na ww. powierzchnię budynku, tj. powyżej 35 m2, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. Zasadnie też organy uznały, iż realizacja instalacji fotowoltaicznej obejmującej swoim zakresem wykonanie konstrukcji wsporczej i montaż paneli słonecznych o łącznej mocy 4,5 kW zwolniona była z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie wymagała uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można jednak przyjąć argumentacji skarżących, iż w wyniku obudowy tej konstrukcji fotowoltaicznej powstał obiekt tymczasowy, który zwolniony był uzyskania pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia. Ustalenia organów obu instancji jednoznacznie potwierdziły, że na ww. działce w wyniku działań skarżących powstał budynek gospodarczy o wymiarach ok. 9,75 m x 4,61 m i wysokości w szczycie ok. 4,80 m, wykonany w konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, krokwiowym, krytym od strony północnej blachodachówką powlekaną warstwą bitumiczną, a od strony południowej płytami poliwęglanowymi. Budynek ten posiada posadzkę z kostki betonowej. Wydzielono w nim pomieszczenia m.in. na parterze – pomieszczenie wc, na poddaszu – "akumulatornia". Wykonano też w ścianie szczytowej budynku dwie bramy wjazdowe segmentowe o wymiarach 2,75 m x 2,17 m każda. Wyposażono obiekt w instalację elektryczną. Jest to budynek w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b.; nie spełnia natomiast przesłanek wskazanych w art. 3 pkt 5 P.b. by uznać go za obiekt tymczasowy (por. wyroki NSA z 28 października 2009 r., II OSK 1702/08; z 12 stycznia 2010 r., II OSK 98/09; z 7 sierpnia 2014 r., II OSK 427/13). Ponadto zasadnie został orzeczony nakaz rozbiórki, przez pryzmat przesłanek legalizacjach z art. 48 ust. 2 P.b., ponieważ budowa przedmiotowego budynku jest niezgodna z uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego [...]), zwanej dalej "MPZP". Treść § 13 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 15, § 5 ust. 2 pkt 14, § 23 ust. 1 pkt 2 lit. c MPZP nie pozwala na odmienną ocenę. Przedmiotowy budynek znajduje się na terenie o symbolu "R" – teren rolny, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy, ale dopuszcza się drogi gospodarcze, ścieżki rowerowe, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, zadrzewienia śródpolne, obiekty stanowiące elementy infrastruktury sieciowej, sieci infrastruktury technicznej w przypadku braku innych możliwości ich realizacji, tymczasowe obiekty i urządzenia związane z gospodarką rolną i leśną. Jako niezasadną Sąd ocenił argumentację strony skarżącej, że przedmiotowy obiekt stanowi zabudowę zagrodową, czego organy orzekające w sprawie nie uwzględniły, pomijając także fakt prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego i posiadanie przez niego statusu rolnika. Stwierdzone okoliczności sprawy, jakkolwiek mogą utrudniać skarżącemu prowadzenie działalności rolniczej, to jednak wobec oczywistych zapisów obowiązującego planu miejscowego uniemożliwiają wznoszenie na tym terenie wszelkiej zabudowy. Inaczej mówiąc, bez wcześniejszej zmiany obecnie obowiązującego planu miejscowego, planowana przez skarżącego zabudowa na działce rolnej nr [...] nie będzie możliwa. Nie może bowiem być najmniejszych wątpliwości, że projektowana zabudowa nie mieści się w przeznaczeniu dopuszczonym dla tego terenu określonym w § 5 ust. 1 pkt 15 MPZP. Wbrew stanowisku skarżącego obowiązujący plan w sposób wyraźny stanowi zakaz zabudowy tego terenu, określając w § 5 ust. 2 pkt 14 zabronione przeznaczanie i użytkowanie tego terenu. W zakresie zarzutów skarżącego skierowanych w stosunku do postanowień wymienionego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd w tym postępowaniu nie mógł ich uwzględnić. Jest to bowiem odrębna sprawa, wymagająca odrębnego postępowania. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie w trybie art. 48 P.b., stwierdziły, że postępowanie legalizacyjne nie mogło być wdrożone, wobec braku zgodności przedmiotowego budynku mieszkalnego z obowiązującymi dla miejsca jego lokalizacji przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak było podstaw do dalszego badania – tzn. czy obiekt nie narusza przepisów techniczno- budowlanych. Sąd zgodził się z organami, że przesłanki umożliwiające wdrożenie trybu legalizacyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione. Skoro w rozpatrywanym przypadku lokalizacja jakiegokolwiek obiektu budowlanego kubaturowego na przedmiotowej działce byłaby sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, nie było podstaw do wszczynania procedury legalizacyjnej i zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. powiatowy organ nadzoru zobowiązany był orzec nakaz rozbiórki. Zasadnie organ II instancji utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Wbrew sugestii skarżących sentencja zaskarżonej decyzji jest jasna i nie może stwarzać wątpliwości co do jej wykonania. Sformułowanie nakazu "rozbiórki budynku gospodarczego o powierzchni ok. 45 m2, usytuowanego na działce nr [...] przy ulicy [...] w R.", wyraźnie odnosi się do wykonanej drewnianej obudowy stalowej konstrukcji fotowoltaicznej, która na tym terenie mogła powstać zgodnie z przepisami prawa i do legalności której, organ nie zgłaszał jakichkolwiek zastrzeżeń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto zawnioskowano o wydanie przez Sąd postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania nakazu rozbiórki na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a.; zwrócenie się do Prezydenta Miasta R. o dostarczenie dokumentacji budowlanej prowadzonej dla działki nr [...] położonej w obrębie [...] (identyfikator działki [...]) w szczególności wydanego pozwolenia na budowę, w oparciu o art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dla wykazania faktu: dopuszczenia przez organy administracji zabudowy na terenach zakwalifikowanych w MPZP jako tereny rolnicze. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonana przez organy administracji polegająca na przyjęciu, iż okoliczność legitymowania się przez skarżącego R. S. statusem rolnika pozostaje bez znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia jest prawidłowa; - art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 5 pkt 17, § 5 ust. 1 pkt 15, § 5 ust. 2 pkt 14 oraz § 13 ust. 1 i 2 MPZP pozostające w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez zaniechanie dokonania oceny rozstrzygnięć organów administracji pod kątem zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami powszechnie obowiązującymi, zgodnie z którymi postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny uwzględniać min. wymagania ochrony środowiska w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych określone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także nie ograniczać nadmiernie i bez wyraźnej potrzeby chronionego przez Konstytucję prawa własności; - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na zaniechaniu dokonania oceny rozstrzygnięć organów administracji pod kątem zasady równości wobec prawa, poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki wzniesionej konstrukcji podczas gdy w najbliższym sąsiedztwie działki pozostającej własnością skarżących, na działce nr [...] w czasie obowiązywania MPZP na terenach sklasyfikowanych jako tereny rolnicze (R) został wzniesiony inny obiekt budowlany. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 i 2 P.b. przez jego błędne zastosowanie polegające przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do wydania przez organ administracji postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oraz niewdrożeniu tzw. procedury naprawczej pozwalającej na legalizację budowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Ponadto bezprzedmiotowym było rozpoznanie najpóźniej w dniu rozprawy wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o nakazie rozbiórki, ponieważ Sąd I instancji postanowieniem z dnia 25 stycznia 2021 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki, a zgodnie z art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. W skardze kasacyjnej nie wykazano skutecznie aby status rolnika jaki posiada skarżący, uprawniał do legalizacji samowoli budowlanej. W tym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej bazuje nie na prawnych przesłankach, które umożliwiałyby legalizację samowoli budowlanej, lecz okolicznościach faktycznych związanych z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby istniały materialnoprawne podstawy, które umożliwiałyby stwierdzenie, że w tym zakresie sprawa nie została należycie wyjaśniona przez organy nadzoru budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego oraz z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie przyznają rolnikom specjalnej pozycji jeśli chodzi o możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Należy stronie skarżącej wyjaśnić, że organy administracyjne orzekają w ramach zasady legalizmu, tj. pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że ich ocena opiera się wyłącznie na zgodności danej inwestycji z prawem. Nie mają przy tej ocenie znaczenia klauzule generalne, czy też oparcie się na zasadach słuszności, np. dobrych chęciach inwestora celem zapewnienia rozwoju gospodarstwa rolnego. Taki rozwój w demokratycznym państwie prawnym może następować tylko w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej, tj. dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 5 pkt 17, § 5 ust. 1 pkt 15, § 5 ust. 2 pkt 14 oraz § 13 ust. 1 i 2 MPZP pozostające w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w istocie stanowi próbę podważenia legalności ustaleń planu miejscowego. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wyłożył, że zarzuty skarżącego skierowane w stosunku do postanowień wymienionego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszym postępowaniu nie mogły zostać uwzględnione. Ma rację Sąd, że jest to odrębna sprawa, wymagająca odrębnego postępowania. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadome jest, że strona skarżąca wniosła skargę na ww. plan miejscowy, jednak wyrokiem z dnia 15 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1794/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę, a od tego wyroku została wywiedziona skarga kasacyjna, która została zarejestrowana pod sygn. akt II OSK 1908/23. Wynika z tego, że dotychczas strona skarżąca nie uzyskała w odpowiednim trybie rozstrzygnięcia sądowego, które podważałoby legalność planu miejscowego, w tym w zakresie nadmiernej ingerencji norm planistycznych w przysługujące stronie skarżącej prawo własności. Przypomnijmy, że zasada legalności determinuje ocenę zaskarżonej decyzji na stan prawny obowiązujący w dacie wydania tej decyzji. Stąd konieczność oceny legalności decyzji o nakazie rozbiórki przez pryzmat przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które – jak trafnie ocenił Sąd I instancji – wykluczają możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, co poniekąd potwierdza omawiany zarzut skargi kasacyjnej, który stanowi próbę zakwestionowania postanowień planu miejscowego, które właśnie zawierają normę prawną o zakazie zabudowy przedmiotowej nieruchomości m.in. budynkiem gospodarczym. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 5 pkt 17, § 5 ust. 1 pkt 15, § 5 ust. 2 pkt 14 oraz § 13 ust. 1 i 2 MPZP pozostające w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy jest wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność, że w najbliższym sąsiedztwie działki pozostającej własnością skarżących, na działce nr [...], w czasie obowiązywania MPZP na terenach sklasyfikowanych jako tereny rolnicze (R), został wzniesiony inny obiekt budowlany. Taka bowiem okoliczność nie wyjaśnia, czy w istocie obowiązujący plan miejscowy umożliwia legalną realizację zabudowy na działkach znajdujących się na terenie o symbolu "R", czy też legalizację samowoli budowlanej. W polskim systemie prawnym strony postępowania nie mogą podnosić skutecznie argumentacji dotyczącej nieruchomości innych osób, a więc powoływać się na istnienie "jakiegoś" precedensu. Każda sprawa administracyjna jest indywidualnie rozpatrywana (w odróżnieniu od systemu common law), choć z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 8 § 2 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Istniejący zaś na sąsiedniej nieruchomości stan faktyczny nie oznacza, że na omawianym terenie w związku z postanowieniami planu miejscowego wykształciła się określona praktyka orzecznicza, która umożliwia zalegalizowanie obiektu budowlanego, w sytuacji gdy plan miejscowy wprost przewiduje zakaz zabudowy. W tych warunkach nie podlegał uwzględnieniu wniosek dowodowy, tym bardziej, że istota zastosowania na wniosek strony postępowania art. 106 § 3 p.p.s.a. wymaga przedstawienia Sądowi Administracyjnemu dowodów z dokumentów, czego w niniejszej sprawie w zakresie złożonego wniosku nie uczyniono, a najpóźniej w dniu rozprawy. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji, skoro w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, że przedmiotowy obiekt budowlany (budynek gospodarczy) jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak było podstaw do przyjęcia, że możliwe było wdrożenie postępowania tzw. legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. W tych warunkach brak było podstaw do wstrzymania budowy i nałożenia na inwestora określonych obowiązków w trybie legalizacji. Artykuł 48 ust. 2 P.b. (w brzmieniu, które znalazło zastosowanie w niniejszej sprawie), wyraźnie uzależniał możliwość wdrożenia procedury legalizacyjnej od zgodności budowy m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to warunek w okolicznościach niniejszej sprawy nie został spełniony. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 48 ust. 1 i 2 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.