II OSK 2300/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1331/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1331/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] 2 sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił dwóm osobom fizycznym działającym w ramach spółki cywilnej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wielostanowiskowym garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. A/4 i A/3, z obrębu [...], przy ul. T. [...] w Warszawie. Powyższe pozwolenie zostało zmienione decyzją Prezydenta m. st. Warszawy nr [...], z [...] kwietnia 2016 r., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Z kolei, decyzją tego samego organu nr [...] z [...] sierpnia 2016 r., pozwolenie na budowę udzielone dwóm osobom fizycznym zostało przeniesione na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, dalej zwanej "skarżącą". Na skutek wniosku Warszawskiej Uczelni im. Marii Skłodowskiej-Curie o wznowienie postępowania, w dniu [...] grudnia 2016 r., Prezydent m. st. Warszawy wydał postanowienie nr [...] o wznowieniu postępowania zakończone ostateczną decyzją nr [...], z dnia [...] kwietnia 2015 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Prezydent m. st. Warszawy decyzją nr [...], z dnia [...] grudnia 2016 r., umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną własną decyzją nr [...], z [...] kwietnia 2015 r., o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego przy ul. T. [...] w Warszawie wraz ze zmianami. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Warszawska Uczelnia im. Marii Skłodowskiej-Curie. Wojewoda Mazowiecki, decyzją nr [...], z dnia [...] kwietnia 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z [...] grudnia 2016 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i zasługuje na uchylenie w całości. Wskazał, że zarówno w przypadku decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym – po wznowieniu postępowania, tj. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2016 r., brał udział ten sam pracownik organu: Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Targówek. Uczestniczył on w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę (oryginalnego pozwolenia na budowę), postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, jak również w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. przenoszącą decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. na rzecz skarżącej. Ten sam pracownik podpisał również decyzję organu pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu – decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., a także inne pisma formułowane przez organ w toku postępowania wznowieniowego, w tym pisma z 27 października 2016 r. i 29 listopada 2016 r. Organ odwoławczy uznał zatem, że wbrew obowiązkowi przewidzianemu w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., ten sam pracownik brał w udział w obu postępowaniach. W obu postępowaniach, zwykłym i wznowieniowym, brała też udział inna pracownica organu, składająca oświadczenie z dnia 10 czerwca 2016 r. (w aktach sprawy) oraz notatki służbowe z dnia 2 listopada 2016 r. i 17 listopada 2016 r. W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że w przypadku decyzji Prezydenta m. st. Warszawy wydanej w sprawie rozpatrywanej przez Sąd, doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Ponadto, Wojewoda Mazowiecki jako organ odwoławczy za wadliwą podstawę prawną zakończenia postępowania wznowieniowego uznał przepisy przywołane w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z [...] grudnia 2016 r. W ocenie organu drugiej instancji, w rozpoznawanej sprawie konieczne było wydanie jednej z decyzji określonych w art. 151 K.p.a. W szczególności, jeżeli organ administracyjny prowadząc wznowione postępowanie dojdzie do wniosku, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., a nie umorzyć postępowanie wznowieniowe. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji na podstawie art. 105 K.p.a. w zw. z art. 149 § 1 K.p.a. uznano za nieprawidłowe. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pracownik organu, który brał udział w wydaniu decyzji dotychczasowej podlega wyłączeniu z postępowania wznowieniowego dotyczącego tej decyzji, co skutkowało bezzasadnym uchyleniem decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia; 2) art. 151 § 1 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zakończenie postępowania wznowieniowego może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, albo o uchyleniu decyzji dotychczasowej, co doprowadziło do błędnego uznania, że postępowanie wznowieniowe nie może zostać umorzone. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wymierzenie Wojewodzie Mazowieckiemu grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 55 § 1 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organu drugiej instancji uznające postępowanie prowadzone przez Prezydenta m. st. Warszawy oraz decyzję wydaną w pierwszej instancji za niezgodne z prawem, z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W omawianym zakresie okoliczności faktyczne nie budzą wątpliwości. Rzeczywiście pracownik organu: Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Targówek brał udział zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, jak i postępowaniach zakończonych decyzjami o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz o przeniesieniu oryginalnego pozwolenia na budowę na rzecz skarżącej. Ten sam pracownik podpisał również decyzję organu pierwszej instancji w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, tj. decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., a także inne dokumenty w sprawie. W takim przypadku nie można wykluczyć możliwości, że pracownik podlegający wyłączeniu miał znaczący wpływ na treść wydanych decyzji, nawet wówczas, gdy została podpisana bezpośrednio przez inną osobę. Sąd wskazał, że w doktrynie prawa administracyjnego, jak i orzecznictwie sadów administracyjnych można spotkać dwa przeciwne poglądy ukształtowane w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Pierwszy pogląd, reprezentowany w niniejszej sprawie przez skarżącą polega na uznaniu, że postępowanie nadzwyczajne, np. wznowieniowe, tj. toczące się na podstawie art. 145 K.p.a. i nast., jest na tyle odrębne i różne od postępowania zwykłego, że nie jest spełniona przesłanka obowiązku wyłączenia pracownika w trybie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Drugi pogląd jednak, uznawany przez Sąd za zasadny i znajdujący wyraźne odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych z ostatnich kilku lat, prowadzi do przeciwnego wniosku. Wskazuje się, że poddanie określonej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym kontroli organu w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzi do wniosku, że mimo szczególnych podstaw postępowania nadzwyczajnego pracownik organu uczestniczący w wydawaniu decyzji w postępowaniu zwykłym nie powinien brać udziału w wydaniu kolejnej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym. Sąd podkreślił, że podziela drugi z przedstawionych poglądów. W stosunku do kwestii dopuszczalności wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o innej treści i innej podstawie prawnej niż przewidziane w art. 151 K.p.a., Sąd uznał stanowisko Wojewody Mazowieckiego działającego jako organ odwoławczy za nie w pełni przekonywujące. Zdaniem Sądu, nie jest wykluczone prawnie zakończenie wznowionego postępowania inną decyzją niż przewidziana w art. 151 K.p.a., czyli np. decyzją o umorzeniu postępowania wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że norma z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pomimo, że jest wyjątkiem od ogólnej zasady nie powinna być interpretowana ściśle lub zawężająco, a na podstawie art. 7 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. powinna być interpretowana w ten sposób, że w postępowaniu wznowieniowym toczonym na podstawie art. 145 K.p.a. wyłączeniu podlega pracownik organu administracji, który brał udział przy wydawaniu decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe. b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wynikające z błędnego uznania, że pracownik organu administracji, który brał udział przy wydawaniu decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe, na mocy art. 24 1 pkt 5 K.p.a. podlega wyłączeniu z postępowania wznowieniowego. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 23 czerwca 2020 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.), poinformowano strony o zamiarze skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym będzie możliwe jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia wyrażą na to zgodę. Pismem z dnia 10 lipca 2020 r. pełnomocnik wnoszącej kasację wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Pismem z dnia 16 lipca 2020 r. Wojewoda Mazowiecki wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w celu przyśpieszenia jej rozpoznania. Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 8 marca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni. W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Stan rozwoju epidemii i brak możliwości zagwarantowania zdrowia osób uczestniczących w rozprawie uprawniają do przyjęcia, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie narusza prawa strony do sądu. Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania. Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Oba zarzuty kasacyjne, dotyczące niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., są oparte na ocenie wnoszącej kasację, według której, oddalenie skargi było rezultatem błędnego uznania, że pracownik organu administracji, który brał udział przy wydawaniu decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe, z mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. podlega wyłączeniu z postępowania wznowieniowego. Odniesienie się do obu zarzutów kasacyjnych poprzedzić trzeba spostrzeżeniem, że obecna treść art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest wynikiem modyfikacji, do której doszło na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Przed nowelą przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W wyniku noweli skreślono słowa "w niższej instancji". Obecnie, zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Niewątpliwe jest zatem, że od zmiany hipotezy normy zawartej w analizowanym przepisie, działania tej normy nie można ograniczać do postępowania odwoławczego. Niezależnie jednak od sporu odnoszącego się do postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy, z którym związana była omówiona nowelizacja (patrz: wyrok NSA z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II OSK 25A/16; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postepowania administracyjnego", LEX/el 2021, pkt III.9), kontrowersja w niniejszej sprawie dotyczy relacji postępowań nadzwyczajnych do postępowania zwykłego. Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie opowiada się za poglądem przyjętym przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z tym stanowiskiem, wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy w postępowaniu o wznowienie postępowania, podlega pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji organu pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym. Pogląd ten znajduje umocowanie w treści przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. odczytywanego z uwzględnieniem zasady sformułowanej w art. 8 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II OSK 25A/16). Nadto, jak wskazano w wyroku NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II GSK 110/16, w wyłożeniu treści omawianej normy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. istotna jest relacja kontrolna jaka zachodzi między nowym postępowaniem, a zaskarżoną decyzją. W rezultacie, w wyroku tym wyrażono pogląd, że wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 K.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Ten aspekt relacji postępowania nadzwyczajnego z decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym poddano analizie w wyroku NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3454/19. Stwierdzono, że na sprawę składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe, co przesądza o tożsamości sprawy. Ustalając elementy tożsamości sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją administracyjną konieczne jest uwzględnienie nie tylko rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku postępowania instancyjnego ale też i poddanie jej rozstrzygnięcia w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Rozwiązanie prawne obejmujące nie tylko tok instancji ale i nadzwyczajne tryby postępowania wynika wprost z brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Poddanie w wyniku zaskarżenia weryfikacji decyzji ma zatem ustanowioną expresiss verbis podstawę prawną wyłączenia pracownika z mocy prawa od rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zastosowania wobec zaskarżonej decyzji środka prawnego uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. W przytoczonym wyroku zwrócono nadto uwagę na to, że nie ma znaczenia prawnego treść podjętej decyzji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, a zatem, czy stanowi ona treść o merytorycznym czy nie merytorycznym jego zakończeniu. Zakończenie postępowania decyzją umarzającą postępowanie (tak jak w niniejszej sprawie) ma dla strony podstawowe znaczenie przez pozbawienie jej pełnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie utożsamia swoje stanowisko z przytoczoną argumentacją. Warto podkreślić, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że nie chodzi tylko o marginalny udział pracownika w wydaniu zaskarżonej decyzji. Pracownik, który podpisał decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., a więc decyzję organu pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym, brał nadto udział w postępowaniach zakończonych decyzjami o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz o przeniesieniu oryginalnego pozwolenia na budowę na rzecz skarżącej. W konsekwencji, za pozbawioną podstaw należy uznać tezę zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, według której, w trakcie postępowania o wznowienie postępowania nie dochodzi do kontroli decyzji wydanej wcześniej z udziałem tego samego pracownika organu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.