I OW 204/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Wójtem Gminy P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. W. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego postanawia: wskazać Wójta Gminy P. jako organ właściwy w sprawie. Pismem z 14 sierpnia 2020 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (dalej: wnioskodawca), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B., wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Wójtem Gminy P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. W. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że T. W. (dalej: strona) jest osobą ubezwłasnowolnioną częściowo z powodu zaburzeń psychicznych wywołanych narkomanią. Jego kuratorem jest A. W. zamieszkała w B. Strona od 23 maja 2013 r. do nadal przebywa na oddziale opiekuńczo-leczniczym Ośrodka Readaptacji Stowarzyszenia S. w W., gmina P. Przewidywany termin pobytu jest nieokreślony ze względu na stan zdrowia. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. orzeczeniem z 9 czerwca 2020 r. uznał go za osobę niepełnosprawną stopnia znacznego. Wnioskiem z 30 czerwca 2020 r. A. W. działając jako kurator ubezwłasnowolnionego częściowo T. W. wniosła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. (dalej: GOPS w P.) o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Zawiadomieniem z 3 lipca 2020 r. wniosek ten, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazano do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (dalej: MOPS w B.). W uzasadnieniu wskazano, że GOPS w P. wypłacał stronie zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 marca 2014 r. do 31 maja 2020 r., nie wskazano dlaczego w sprawie aktualnego wniosku uczestnik uznał się za organ niewłaściwy w sprawie. Wnioskodawca podkreślił, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wniosek o zasiłek pielęgnacyjny może złożyć pełnoletnia osoba niepełnosprawna oraz osoba upoważniona do reprezentacji pełnoletniej osoby niepełnosprawnej. Osobą taką jest kurator osoby ubezwłasnowolnionej częściowo w sprawach o świadczenia pieniężne. Jednakże kurator działa tutaj jedynie jako reprezentant wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym, a nie jako wnioskodawca. Zgodnie z art. 27 k.c. miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Przepis ten nie ma jednak zastosowania do osób ubezwłasnowolnionych częściowo – miejsce zamieszkania kuratora nie wyznacza miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o zasiłek. W ocenie wnioskodawcy miejscem zamieszkania strony jest miejscowość W., w gminie P., gdzie od ponad 7 lat koncentruje się jej centrum życiowe. Strona nie przebywa w gminie B. z zamiarem stałego pobytu i ze względu na stan zdrowia będzie przebywała w miejscowości W. przez czas nieokreślony. Nawet gdyby uznać, że W. nie jest miejscem zamieszkania wnioskodawcy, lecz miejscem jego pobytu to zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 27 Lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, postępowanie w sprawie o przyznanie świadczeń rodzinnych na wniosek osoby, która nie ma miejsca zamieszkania, prowadzi organ gminy lub miasta właściwy ze względu na miejsce jej czasowego pobytu. W odpowiedzi na wniosek GOPS w P. przekazał kserokopię wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, złożonego przez A. W., za pośrednictwem Ośrodka Readaptacji Stowarzyszenia S. w W., w dniu 2 lipca 2020 r. wraz z kserokopią akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Wójtem Gminy P. jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku strony o o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej: u.ś.r.) świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze, w tym zasiłek pielęgnacyjny. W myśl art. 23 ust. 1 u.ś.r. ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 23 ust. 2 u.ś.r. wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w ust. 1. Stosownie zaś do art. 3 pkt 11 u.ś.r. organem właściwym do wydania decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Podkreślić wypada, że u.ś.r. nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", a zatem przy jego ustaleniu trzeba posłużyć się uregulowaniem zawartym w art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Tak określone miejsce zamieszkania dotyczy jednak osoby, która nie ma ustanowionej opieki. Ustawodawca wyróżnia opiekę nad małoletnim (art. 94 § 3 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) oraz nad ubezwłasnowolnionym całkowicie (art. 16 § 2 k.c). W sytuacji gdy dana osoba ma ustanowioną opiekę, to miejsce jej zamieszkania jest miejscem zamieszkania opiekuna, na co wprost wskazuje art. 27 k.c. Inaczej kształtuje się sytuacja osoby, która została ubezwłasnowolniona częściowo. Taka osoba nie traci pełnej zdolności do czynności prawnych, a zachowuje częściową zdolność do czynności prawnych. Kurator ustanowiony przez sąd rodzinny reprezentuje taką osobę i zarządza jej majątkiem w sprawach, które wynikają z przepisów prawa, między innymi z zakresu prawa cywilnego, prawa rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, prawa bankowego. Należy zauważyć, że przepis art. 27 k.c. dotyczy opiekuna prawnego i nie ma zastosowania do żadnego przypadku kurateli, w tym do kuratora ustanowionego dla osoby ubezwłasnowolnionej. W niniejszej sprawie kurator ubezwłasnowolnionego częściowo T. W., w dniu 2 lipca 2020 r. złożyła do GOPS w P. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla ww. Z akt sprawy wynika, że strona przebywa na oddziale opiekuńczo-leczniczym w Ośrodku Readaptacji Stowarzyszenia S. w W., gmina P. od 23 maja 2013 r., a termin pobytu jest nieokreślony z uwagi na stan zdrowia. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że lokalem mieszkalnym – w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 z późn. zm.) – jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (por. postanowienia NSA: z 2 lutego 2012 r., I OW 188/11; z 24 października 2013 r., I OW 157/13; z 14 lutego 2017 r., I OW 207/16; z 28 grudnia 2017 r., I OW 195/17; z 22 czerwca 2018 r., I OW 23/18). Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób – w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele, albowiem nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym. Nie jest on również miejscem publicznym, za które należy raczej uznać pomieszczenie lub teren przeznaczony dla publiczności, dla ogółu a zatem dostępny nieograniczonemu odbiorcy. W takiej sytuacji właściwość miejscową organu do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie, która jest częściowo ubezwłasnowolniona należy wywieść z art. 3 pkt 11 u.ś.r. w związku z art. 25 k.c., które wskazują organ gminy miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. W niniejszej sprawie strona, który ubiega się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, zamieszkuje w Ośrodku Readaptacji Stowarzyszenia S. w W., gmina P. W tej miejscowości, a dokładnie w znajdującym się w niej Ośrodku Readaptacji na oddziale opiekuńczo-leczniczym, strona fizycznie przebywa maja 2013 r. i tam koncentrują się obecnie ważne dla niej sprawy życiowe. Uzasadniony jest zatem wniosek, że przebywanie strony w ww. placówce ma charakter inny niż krótkotrwały. To zaś pozwala na wyprowadzenie wniosku, że Gmina P. jest aktualnym miejscem zamieszkania strony, albowiem tutaj przebywa na stałe na oddziale opiekuńczo-leczniczym w Ośrodku Readaptacji i tutaj koncentruje się cała jej aktywność życiowa. Tym samym, przyjąć należało, że organem właściwym do rozpoznania wniosku będzie Wójtem Gminy P. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.