II OSK 845/21

Dnia 20 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. spółki komandytowej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2385/20 w sprawie ze sprzeciwu O. spółki komandytowej z siedzibą w W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2385/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...]nakazał skarżącej Spółce doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego wielolokalowego przy ul. [...] w W., to jest zgodnego z decyzją z [...] kwietnia 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka. Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydania decyzji w budynku było 37 lokali mieszkalnych i 2 lokale usługowe, co jest sprzeczne z ww. decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Dziesięć lokali powstało przez podział części lokali na dwa mniejsze już po oddaniu budynku do użytkowania. Dokonano bowiem przebudowy (art. 3 pkt 7 i 7a Prawo budowlane). Zmiana ścian z działowych na międzylokalowe wymagała spełnienia wymogów przeciwpożarowych i akustycznych. Zgodnie z § 3 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej projekt wymagał uzgodnienia pod względem przeciwpożarowym, a przebudowa pozwolenia na budowę. W trakcie postępowania w dniu 11 czerwca 2019 r. wpłynęło pismo z Urzędu [...] wskazujące, że uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" (Dz. Urz. Woj. Maz. [...]) w jednostce U/MW2, tj. położenia obiektu, wymaga zapewnienia miejsc parkingowych minimum 1,5 stanowiska dla 1 lokalu mieszkalnego. Dla 37 mieszkań brakuje 15 miejsc parkingowych, które właściciel ma zapewnić na własnej działce. Organ II instancji stwierdził, że PINB oparł się na stanowisku Wydziału Architektury i Budownictwa [...], dlatego interpretacja ta była wiążąca. Jednak nie podzielił stanowiska, że nie można stosować planu do przebudowy. Wyjaśnił, że § 15 ust. 1 planu wprawdzie określa wskaźniki zaspokajania potrzeb parkingowych dla obiektów nowo wznoszonych i rozbudowywanych, a więc nie przebudowywanych, jednak ma zastosowanie w tej sprawie. Budynek powstał bowiem pod rządami ww. planu (pozwolenie na budowę z [...] listopada 2013 r., a uchwała z [...] września 2002 r.), a więc każdy obiekt zrealizowany po jego wejściu w życie jest nowo wznoszony i winien odpowiadać jego zapisom (w tym przebudowa). Organ przytoczył art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że to, czy doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem może nastąpić jedynie poprzez doprowadzenie go do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z ww. decyzją o pozwoleniu na użytkowanie jest przedwczesne. Jeżeli z ustaleń wynikać będzie, że przeszkodą w doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego jest niezgodność miejsc postojowych, to należy zbadać możliwość zastosowania ust. 1 pkt 2, to jest wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z planem. Nakaz z art. 51 ust. 1 pkt 1 należy traktować jako ostateczność. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W sprzeciwie zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez jego zastosowanie, pomimo braku ku temu przesłanek, to jest uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, choć WINB miał dane, aby wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co prowadzi do nieuzasadnionego przedłużania postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw [...] WINB wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2385/20, oddalając sprzeciw, wskazał na istotę zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja – wbrew zarzutom – została wydana zgodnie z przesłankami określonymi w art. 138 § 2 K.p.a. Postępowanie organu I instancji zostało bowiem przeprowadzone z naruszeniem przepisów procesowych, a zakres okoliczności niezbędnych do końcowego wyjaśnienia sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Od ustaleń wskazanych w zaskarżonej decyzji zależy bowiem zastosowanie prawidłowej podstawy materialnoprawnej w rozpatrywanej sprawie. Wydanie decyzji merytorycznej w II instancji – jak tego domagała się skarżąca – naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. W sprawie ustalono, że po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie doszło do zwiększenia ilości mieszkań, co w świetle obowiązującego prawa wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Samowola budowlana w tym zakresie wymagała wdrożenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt w obecnej, samowolnie zmienionej postaci wymagał zatem doprowadzenia go do zgodności z przepisami, w tym warunkami technicznymi, na mocy art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. O ile na wezwanie organu inwestor złożył do akt sprawy opinię techniczną z września 2019 r., pozytywnie oceniającą wykonane roboty budowlane, zaopiniowaną również pozytywnie pod względem przeciwpożarowym, to otwarta pozostawała kwestia zgodności przebudowy z panem miejscowym, a w szczególności z § 15 tego planu określającym wskaźniki zaspakajania potrzeb parkingowych dla obiektów nowo wznoszonych i rozbudowywanych. Działki inwestycyjne położone są bowiem na terenie oznaczonym symbolem U/MW2, który wymaga zapewnienia miejsc parkingowych minimum 1,5 stanowiska dla 1 lokalu mieszkalnego. Skoro zmieniono ilość mieszkań z 27 na 37, to oczywiste jest, że inwestor powinien zapewnić jeszcze 15 miejsc parkingowych – jak wynika z ww. treści – na własnej działce. Wbrew zarzutom skargi, powołany przepis planu miał zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że nie wskazuje wprost przebudowy. Każdy bowiem budynek realizowany po wejściu w życie ww. uchwały, tj. po 19 września 2002 r. jest budynkiem nowo wznoszonym, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy. W świetle powyższych ustaleń, słusznie wskazał organ wojewódzki, że przedwczesne było zastosowanie przez organ I instancji art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, zgodnego z ww. decyzją o pozwoleniu na użytkowanie), skoro nie zbadano możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, tj. treścią powołanego planu, przez nałożenie na inwestora obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ugruntowane jest stanowisko w orzecznictwie, że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 tej ustawy (por. wyroki NSA: z 21 października 2020 r., II OSK 1522/20; z 30 lipca 2020 r., II OSK 1159/20). Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a., jak wywodziła skarżąca. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie – o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. zgodnie z wnioskami w niej zamieszczonymi; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 K.p.a. przez zaakceptowanie przez Sąd wydania decyzji kasatoryjnej pomimo braku zachodzenia ku temu przesłanek, w szczególności przez uznanie, że doszło do naruszenia przepisów procesowych – bez wskazania których, a także uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, choć organ II instancji ma wszystkie dane, dokumenty i środki, by wydać decyzję merytoryczną w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego oraz § 15 ust. 1 ww. planu miejscowego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie definicji przebudowy oraz poprzez stosowanie do przebudowy normy prawnej dla obiektów nowo wznoszonych lub rozbudowywanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że zakres potrzebny do wyjaśnienia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy prawa materialnego, w tej sprawie – jak niewadliwie ustalono – art. 50-51 Prawa budowlanego. Przy czym, Sąd I instancji trafnie ocenił, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy możliwym jest zalegalizowanie wykonanych samowolnie robót budowlanych, w tej sprawie przebudowy budynku mieszkalnego, która polegała na zwiększeniu ilości lokalów mieszkalnych o 10. Taka zaś zmiana wymagała zgodnie z treścią ww. planu miejscowego (§ 15 ust. 1) wykonanie dodatkowych miejsc parkingowych, celem dotrzymania ustalonego planem miejscowych określonego przelicznika, tj. minimum 1,5 stanowiska dla 1 lokalu mieszkalnego. Przedmiotowa przebudowa powoduje, że brakuje 15 miejsc parkingowych. Taki zaś stan faktyczny i prawny sprawy powinien skutkować ustaleniem, czy możliwym jest legalizacja takiej przebudowy, co w związku z oceną zapisu postanowień planu miejscowego wiązałoby się ewentualnie z koniecznością wykonania przez inwestora dodatkowych 15 miejsc parkingowych. Są to zatem ustalenia konieczne dla prawidłowego nie tylko przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz także dla prawidłowości wydania końcowego rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie taką ocenę potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, na które powołał się Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy (patrz także wyroki NSA: z 18 września 2019 r., II OSK 1708/19; z 18 czerwca 2019 r., II OSK 2023/17; z 17 maja 2019 r., II OSK 1207/17; z 8 stycznia 2016 r., II OSK 57/15). Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie przed organem I instancji zawierało istotne braki w zakresie przeprowadzonego postępowania, co potwierdza tylko o trafności dokonanej w sprawie ogólnej oceny o naruszeniu przez PINB przepisów procesowych, a więc istnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. W skardze kasacyjnej wskazano zaś, że Sąd I instancji nie wskazał konkretnych przepisów prawa procesowego, których naruszenia dopuścił się organ I instancji. Jest to oczywiście wada procesowa, która jednak w okolicznościach tej sprawy nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro w sprawie wykazano, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania administracyjnego w jego całokształcie. W skardze kasacyjnej nie wykazano bowiem aby wskazywana wada procesowa miała wpływ na wynik sprawy, tj. legalność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Jeżeli organ I instancji nie podjął działań celem ustalenia czy możliwym jest wybudowanie dodatkowych miejsc parkingowych, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ ten nie naruszył podstawowej zasady kodeksowej wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej. W tym kontekście w skardze kasacyjnej nie wykazano też aby organ odwoławczy wadliwie wydał decyzję kasatoryjną, ponieważ – zgodnie z twierdzeniami skarżącej Spółki – "organ II instancji ma wszystkie dane, dokumenty i środki, by wydać decyzję merytoryczną w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.". A mianowicie, skarżąca Spółka nie wykazała aby na podstawie istniejących dowodów możliwym było – bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) – stwierdzenie, że istnieje możliwość realizacji dodatkowych miejsc parkingowych bądź takiej możliwości nie ma. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego oraz § 15 ust. 1 ww. planu miejscowego w istocie potwierdza konieczność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ zasadniczo stanowi próbę podważenia legalności całego postępowania administracyjnego w sprawie wykonanej samowolnie przebudowy. Na etapie postępowania odwoławczego, w wyniku którego zapadła decyzja kasatoryjna, wykładnia przepisów obowiązującego prawa nie stanowi sama w sobie przesłanki do oceny legalności art. 138 § 2 K.p.a. Jednak w ramach przysługującego organowi odwoławczemu uprawnienia do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. organ ten może – zgodnie z art. 138 § 2a K.p.a. jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2 – określić także wytyczne w zakresie wykładni przepisów. W tej sprawie WINB skorzystał z takiego uprawnienia, wskazując na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, w kwestii wykładni obowiązujących przepisów (co do możliwości wydania nakazu o przywróceniu do stanu poprzedniego) oraz określił także wytyczne w zakresie wykładni przepisów, z powołaniem się na pogląd orzeczniczy. Nie oznacza to, że w ten sposób organ odwoławczy przesądził o wyniku sprawy, ponieważ to dopiero w przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, biorąc pod uwagę te wytyczne, będzie uprawniony do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia, jednak po wyczerpującym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Niemniej wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej organ odwoławczy posiadał kompetencję do dokonania wykładni ww. przepisów Prawa budowlanego. Jednak na aktualnym etapie postępowania, także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie można przesądzić o poprawności koncepcji przyjętej przez organy administracyjne co do merytorycznego zakończenia sprawy. Na tym etapie postępowania przesądzenie o kierunku wykładni prawa materialnego, w tym przepisów planu miejscowego byłoby przedwczesne i stanowiłoby w okolicznościach tej sprawy w istocie nieuprawniony zakresem rozstrzygnięcia przedsąd. Sądy Administracyjne nie są uprawnione w tym zakresie do zastępowania organów w merytorycznym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej. Sądy te oceniają legalność merytorycznych rozstrzygnięć, ale podjętych przez organy administracyjne. W tej zaś sprawie aktualnie przedmiotem oceny Sądu była wyłącznie kwestia wynikająca z zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. (braki postępowania wyjaśniającego), a nie to jak ostatecznie wykładać plan miejscowy, który powinien być interpretowany nie tylko przez pryzmat wykładni językowej (gramatycznej), ale też teleologicznej i funkcjonalnej, co wiąże się także z oceną w kategoriach obejścia prawa, ponieważ proste (językowe) reguły często nie dają jednoznacznego wyniku. Dopiero bowiem całościowo uzyskany materiał dowodowy może stanowić podstawę do merytorycznej oceny i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, ponieważ, co do zasady, nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego nie jest jedyną formą uzyskania stanu zgodnego z prawem w odniesieniu do samowolnie wykonanych robót budowlanych. W konsekwencji, to w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji ustali i oceni, czy w wyniku nielegalnych działań inwestora możliwym było wykonanie dodatkowych lokali mieszkalnych z pominięciem ww. wskaźnika dot. miejsc parkingowych, czy też – nie, co będzie wiązało się m.in. z koniecznością dokonania interpretacji pojęcia "budynku nowo wzniesionego", którym to pojęciem posłużył się lokalny prawodawca (§ 15 ust. 1 planu miejscowego) w zestawieniu, np. z pojęciami: "budowy" z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego lub "przebudowy" z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego bądź innymi jeszcze pojęciami. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego oraz § 15 ust. 1 ww. planu miejscowego – przy rozpoznaniu sprzeciwu od kasatoryjnego rozstrzygnięcia organu II instancji – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.