II SA/Po 933/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], II. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] września 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania E. J., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. W dniu [...] stycznia 2016r. Rada Gminy R. podjęła uchwałę [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości K., P. i R. rejon Jeziora K. i rzeki S. (zwana dalej "uchwałą [...]"). Została ona opublikowana w Dz.U. Woj. Wlkp. poz. 1978 w dniu [...] marca 2016 r. W dniu [...] grudnia 2016 r. przed notariuszem M. S. w P. zawarto umowę sprzedaży dotyczącą nieruchomości gruntowej [...] i powierzchni [...] m2, położoną w miejscowości P., gmina R., dla której Sąd Rejonowy w S. prowadził księgę wieczystą [...], która na dzień zbycia stanowiła własność E. J.. Nieruchomość znajdowała się na terenie obowiązującego planu miejscowego, na terenie oznaczonym symbolem [...] – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast przez uchwaleniem wyżej wymienionego planu miejscowego, nieruchomość ta stanowiła grunty rolne (R-IV) – teren wykorzystywany do hodowli lisów. W związku z powyższym, na skutek ustalenia w planie miejscowym nowego przeznaczenia dla nieruchomości, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] Wójt – działając na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "K.p.a."), art. 36 ust 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej "u.p.z.p.") – wszczął wobec E. J. postępowanie w sprawie o ustalenie jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W tym celu organ zlecił wykonanie z urzędu operatu szacunkowego (autorstwa rzeczoznawcy majątkowego D. M.), który został sporządzony [...] kwietnia 2018 r. Na jego podstawie ustalono jednorazową opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w kwocie [...]zł. Wójt orzekł o pobraniu jej od E. J.. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła zobowiązana podnosząc zarzuty do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej jak i wskazując na błędy poczynione tak przez rzeczoznawcę majątkowego jak i organ. W toku postępowania odwoławczego Kolegium wystąpiło do rzeczoznawcy majątkowego – autora operatu szacunkowego – o potwierdzenie ważności operatu szacunkowego określającego wartość rynkową własności działki [...], sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2018 r., powołując się przy tym na art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm., dale "u.g.n.) (k. 19 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Rzeczoznawca majątkowy D. M. potwierdziła aktualność operatu szacunkowego na dzień [...] lipca 2020r. Decyzją z dnia [...] września 2020 r., [...] Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie Wójta w mocy (k. 21-24 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazało, że Wójt sprawdził, czy przedmiotowa opinia rzeczoznawcy majątkowego jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Ponadto Kolegium uznało, iż sporządzony operat szacunkowy jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki, jest wyczerpujący i nie zawiera błędów. W związku z powyższym Kolegium uznało, że odwołanie nie mogło zostać uznane za uzasadnione. Kolegium wyjaśniło też, że skoro odwołująca nie przedstawiła wraz z odwołaniem operatu szacunkowego wskazującego na inne wartości, mogące uzasadnić wątpliwości w przedmiocie wiarygodności opinii w aktach sprawy już się znajdującej, to organ był uprawniony oprzeć się na opracowaniach uznanych przez siebie za wiarygodne. E. J. zaskarżyła decyzję Kolegium zarzucając naruszenie: a) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji pomimo tego, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, przede wszystkim na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, b) art. 15 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego na skutek złożonego przez skarżącą odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i ograniczenie aktywności do weryfikacji trafności ocen Wójta, bez przeprowadzenia indywidualnej oceny pod kątem zgłoszonych w odwołaniu uwag do operatu szacunkowego, a przy tym bez zasięgnięcia stanowiska autora operatu – rzeczoznawcy majątkowego D. M. do tych zastrzeżeń; c) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolną i wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, wydanie decyzji z całkowitym pominięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony, a przy tym zignorowanie szeregu uwag odwołującej od operatu szacunkowego oraz poprzestanie na przywołaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie ogólnych i uniwersalnych tez, bez szerszego odniesienia się do tej konkretnej sprawy; d) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych na etapie postępowania odwoławczego dowodów z uwagi na niezawiadomienie jej o uzyskaniu w dniu [...] lipca 2020 r. przez organ drugiej instancji potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2018 r. (w skardze omyłkowo wskazano "2020 r.), co doprowadziło do tego, że z treścią potwierdzenia pełnomocnik skarżącej zapoznał się dopiero na etapie sporządzania skargi i potwierdzenie to będzie stanowiło przedmiot weryfikacji dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym; e) art. 36 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ustalenie jednorazowej opłaty planistycznej w sytuacji, kiedy wzrost nieruchomości był wynikiem ogólnej koniunktury gospodarczej na lokalnym rynku nieruchomości, a nie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenia nieruchomości w tym planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; f) art. 154 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i – w konsekwencji – przyjęcie, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości; g) art. 156 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i – w konsekwencji – przyjęciu bez zastrzeżeń nieprawidłowo sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Zwróciła się także o przeprowadzenie dowodu z akt notarialnego z dnia [...] lipca 2007 r. rep. A. [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W replice na odpowiedź na skargę E. J., działając przez pełnomocnika, wskazała z kolei, iż odpowiedź na skargę stanowi w istocie powtórzenie uzasadnienia decyzji i na próżno tam poszukiwać polemiki z konstruktywnymi twierdzeniami skarżącej. W konkluzji skarżąca w pełnym zakresie podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosła jak w petitum skargi z dnia [...] listopada 2020 r. (k. 46-48 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, jednak z przyczyn innych niż w niej wskazane, i doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji Wójta z dnia [...] kwietnia 2018 r., RP 3137.1.2018. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Wójta w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Samą definicję pojęcia "wzrost wartości nieruchomości" określa z kolei art. 37 u.p.z.p.. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 u.p.z.p. obniżenie oraz wzrost stanowi różnicę między wartością nieruchomością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wysokość opłaty ustala się na dzień jej zbycia (art. 37 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p.). Z treści art. 37 ust. 11 u.p.z.p. wynika, że zasady określenia wartości nieruchomości przez osoby uprawnione do określania tej wartości określają przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zasady te zostały zawarte w rozdziale 1 Działu IV "Wycena nieruchomości" u.g.n. , to jest w przepisach art. 149 do art. 159. Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3). Natomiast ust. 4 stanowi, iż operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3. Termin ten określa przy tym jedynie maksymalny okres w jakim operat może być wykorzystany po potwierdzeniu jego aktualności, (24 miesiące od sporządzenia operatu), a nie datę w jakiej owej aktualizacji można dokonać". (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r., I SA/Wa 1853/19 oraz z dnia 12 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 367/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy, oznacza to, że organ ustalający wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien orzec na podstawie aktualnego operatu szacunkowego. Dotyczy to nie tylko organu pierwszej instancji, ale i organu drugiej instancji, co wynika z treści art. 15 i art. 138 K.p.a. Organ odwoławczy zobligowany jest do powtórnego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania przez ten organ, a nie tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2016 r., II SA/Gl 954/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co prawda w sprawie Kolegium zawnioskowało do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności sporządzonego operatu szacunkowego, to niemniej na chwilę orzekania przez organ odwoławczy (30 września 2020 r.), przedmiotowy operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2018 r. funkcjonował już w obrocie prawnym ponad 24 miesiące. Tym samym był już nieaktualny. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w przywołanym wyżej wyroku z dnia [...] grudnia 2016 r. nieaktualny operat szacunkowy jest natomiast uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta jest na nich opłata jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Sąd administracyjny nie jest przy tym uprawniony do samodzielnej oceny, czy uległa zmianie wartość nieruchomości określona w opinii rzeczoznawcy, która w świetle art. 156 ust. 3 u.g.n. straciła aktualność i obowiązany jest opinię tę uaktualnić, w sposób określony w art. 156 ust. 4 u.g.n.. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 września 2016 r., I CSK 646/15). Reasumując, analiza akt niniejszej sprawy, w tym sporządzonego w sprawie operatu, wskazuje, że Kolegium oparło się w swym rozstrzygnięciu na opinii rzeczoznawcy, która straciła swą aktualność. Operat przygotowany przez rzeczoznawcę D. M. pochodzi z dnia [...] kwietnia 2018 r. zatem (mając na uwadze powołane orzecznictwo jak i literalną treść przepisów) był on aktualny maksymalnie do dnia [...] kwietnia 2020 r. Decyzja organu drugiej instancji została tymczasem wydana w dniu [...] września 2020 r. Tym samym Kolegium niezgodnie z treścią art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. uczyniło podstawą swych ustaleń nieaktualny operat szacunkowy. To z kolei uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sporu, w tym ustalenie – jak chciałaby tego skarżąca – czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata planistyczna, są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien zatem zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie aktualnego operatu szacunkowego, a wszystkie podnoszone w skardze kwestie, skarżąca powinna przedłożyć organowi pierwszej instancji, które ten rozpatrzy przy powoływaniu kolejnego rzeczoznawcy celem sporządzenia aktualnego operatu szacunkowego. Mając to wszystko na uwadze Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") – orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (k. 2 akt sądowych), wynagrodzenie pełnomocnika (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału.