I OSK 519/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1134/20 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 01 czerwca 2021 r. sygn. I SA/Wa 1134/20 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również jako - "Kolegium") decyzją z dnia [...] marca 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego na od [...] września 2018 r. do [...] października 2018 r. na A., D., A. S. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecko D. S. od [...] września 2018 r. do [...] października 2018 r., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rzecz A., D., A. i A. S., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej od [...] września 2018 r. do [...] października 2018 r. na rzecz A. S. Jako podstawę prawną decyzji powołano przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. D.U. 2020, poz.111 – dalej jako: "u.ś.r.") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – dalej jako: "k.p.a."). Organy wskazały, że decyzja dotyczy okresu, w którym J. S. nie posiadała obywatelstwa polskiego. Wskazano na przepis art. 1 ust. 2 lit. d u.ś.r. z którego wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje cudzoziemcom m.in.: posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 1 ust. 3 u.ś.r. prawo do świadczenia rodzinnego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W związku z powyższym, cudzoziemcy, mają prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli spełniają warunki określone w ww. ustawie. Organy stanęły na stanowisku, że mając na uwadze okoliczność, że J. S. w dniu składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy przebywała na terytorium Polski na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 158 ust.1 pkt 1 ważnego do dnia 9 sierpnia 2018 r., a także fakt, że w dniu składania wniosku o pobyt czasowy nie była małżonką obywatela polskiego pismem z dnia 24 września 2018 r. została wezwana do dostarczenia karty pobytu i decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub innego dokumentu uprawniającego do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który uprawnia do wykonywania pracy, gdyż poprzednie zezwolenie Wojewody Mazowieckiego na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wygasło z dniem 9 sierpnia 2018r. W dniu [...] lipca 2019 r. wpłynęła kserokopia paszportu z informacją, iż wniosek o udzielenie uprawnionej zezwolenia na pobyt czasowy został złożony w dniu [...] czerwca 2018r. do Wojewody Mazowieckiego oraz oświadczenie dotyczące legalnego przebywania na terenie Polski i wykonywania pracy. Paszport wydany przez Republikę Łotwy, wskazywał brak obywatelstwa. Wydział Spraw Cudzoziemców Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, poinformował następnie, że decyzją [...] z [...] marca 2019 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił udzielenia J. S. zezwolenia na pobył czasowy, od której to decyzji złożyła ona odwołanie. W związku z powyższym przyjęto, że J. S. przebywa legalnie na terytorium RP, jednakże nie może legalnie świadczyć pracy. Dalej wskazano, że [...] grudnia 2019 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynęło pismo z Wydziału Spraw Cudzoziemców Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z [...] marca 2019 r. w którym wskazano, że J. S. w dniu składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy tj. [...] czerwca 2018 r. przebywała na terytorium Polski na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 158 ust. 1 pkt 1 ważnego do dnia 09 sierpnia 2018 r. Natomiast w dniu 27 kwietnia 2018 r. Sąd Okręgowy w Płocku orzekł rozwód między J. S. a jej mężem. W związku z czym, w dniu składania wniosku, tj. w dniu [...] czerwca 2018 r. J. S. nie była małżonką obywatela polskiego. Wskazane zostało również, że Wojewoda Mazowiecki nie posiada wiedzy czy postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobył czasowy zakończyło się decyzją ostateczną wskazując, że postępowanie odwoławcze w tej sprawie toczy się przed organem II instancji, tj. Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców. J. S. nabyła obywatelstwo polskie Aktem Nadania, zgodnie z postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Nr [...] z [...] listopada 2019 r. Z opisanymi decyzjami nie zgodziła się J. S., która wywiodła skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 01 czerwca 2021 r. sygn. I SA/Wa 1134/20 skargę tę jednak oddalił, podzielając stanowisko organów. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiodła J. S. na podstawie art. 173 i art.174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz, 1270 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") zaskarżając ten wyrok w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty: 1. art. 108 ust 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 158 ust 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 87 ust 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że skarżąca w chwili składania wniosku o przyznanie jej świadczeń rodzinnych nie była zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, co skutkowało bezzasadnym przyjęciem, że nie należą się jej, wnioskowane przez nią świadczenia, w sytuacji gdy skarżąca kasacyjnie w rzeczywistości była zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, a zatem powinna była otrzymać świadczenia, o których przyznanie wnosiła; 2. art. 4 ust 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust 2 pkt 2 lit d u.ś.r poprzez ich błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie i nie uwzględnienie skargi skarżącej w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego mimo spełnienia przez nią ustawowych przesłanek co też powinno skutkować uwzględnieniem wystosowanej przez skarżącą skargi. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych - w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył, że koszty zastępstwa procesowego na rzecz pełnomocnika z urzędu tytułem świadczonej pomocy prawnej nie zostały przez stronę uiszczone ani w całości ani w części. Pismem z dnia [...] października 2021 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie uzupełnił skargę kasacyjną i złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne. Na wstępie należy wskazać, że Sąd stoi na stanowisku, że nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddany on musi zostać wykładni systemowej i funkcjonalnej m.in. po to aby ocenić czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości. Dlatego też dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. W przypadku tekstów prawnych nie chodzi bowiem o to, aby po prostu rozumieć tekst czy jakiś jego przepis (bez wysiłku czy z jakimś szczególnym wysiłkiem), ale o to by zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2780/14, wyrok NSA z dnia 09 maja 2017 r. sygn. II FSK 978/15, a także A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217, E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53, M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, W. Pr. LexisNexis 2008 s. 57-64 [za:] wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r. sygn. I OSK 829/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W następnej kolejności zaakcentować trzeba, że warunki nabywania uprawnień do świadczeń rodzinnych, o których przyznanie ubiega się skarżąca kasacyjnie, regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 - dalej: "u.ś.r."). Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2 u.ś.r., świadczenia rodzinne przysługują obywatelom polskim (pkt 1) oraz cudzoziemcom (pkt 2), na zasadach określonych ustawą. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie, jako osoba (w owym czasie) nieposiadająca obywatelstwa polskiego, zaliczała się do drugiej z wymienionych kategorii. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, cudzoziemcem - dalej jako: "ustawa o cudzoziemcach" jest każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Nie bez znaczenia jest jednak fakt, że dzieci skarżącej kasacyjnie, na rzecz których ubiega się o zasiłek rodzinny, są obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2018 r. sygn. I OSK 1164/16 - i stanowisko to należy podzielić - warunkiem koniecznym dla prawidłowego odczytania normy zawartej w art. 1 u.ś.r. jest jej interpretacja w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Celem zatem zasiłku rodzinnego jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Świadczenie to stanowi pomoc finansową, której udzielenie ustawodawca wyraźnie powiązał z sytuacją dziecka, któremu rodzice czy opiekunowie nie są w stanie zapewnić utrzymania z uwagi na brak dostatecznych dochodów. Przedmiotowy zasiłek jest przeznaczony na zaspokojenie potrzeb dziecka i ma służyć jego dobru, choć formalnie z przyczyn praktycznych przysługuje rodzicowi lub opiekunowi. Wykładni przepisów u.ś.r., w tym również art. 1 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 należy dokonywać z uwzględnieniem celu regulacji art. 4 ust. 1 u.ś.r. oraz zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 r. (j.t. Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526). Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego jest opiekun (rodzic) dziecka, jednak logiczna i celowościowa wykładnia art. 1 ust. 2 w związku z art. 4 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że faktycznie uprawnionym do zasiłku jest dziecko - małoletni w dacie rozpoznawania wniosku A. S. (ur. [...] r.), D. S. (ur. [...] r.), A. S. (ur. [...] r.) - co Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zupełnie pominął, którzy są obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej. Prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.ś.r. prowadzi do konkluzji, że celem ustawodawcy jest zapewnienie należytej i najszerszej pomocy i ochrony dzieciom w rodzinach, które znajdują się w trudnej sytuacji finansowej. Osobą faktycznie uprawnioną do uzyskania świadczenia w realiach niniejszej sprawy są więc A. S. , D. S. oraz A. S., na rzecz których działa skarżąca kasacyjnie jako ich rodzic. A. S., D. S. oraz A. S. są obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle przyjętych reguł wykładni Sąd I instancji nieprawidłowo zinterpretował znaczenie stosowanych przepisów, zupełnie pomijając przy tym jasno określone cele ustawy. Uchybienie powyższe jest konsekwencją niezastosowania przez Sąd I instancji przepisów Konstytucji RP. Sąd I instancji całkowicie pominął wyrażoną w art. 18 Konstytucji RP zasadę ochrony rodziny i małżeństwa, zgodnie z którą małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta znajduje uzupełnienie w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, jako regulująca zasady przyznawania świadczeń o charakterze socjalnym na rzecz rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, winna być interpretowana w ścisłym związku z powyższymi przepisami Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. I OSK 1164/16). Skarżąca kasacyjnie ubiegała się o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku na rzecz i w interesie swoich synów, a wyrok Sądu I instancji faktycznie pozbawił konstytucyjnie gwarantowanej ochrony i opieki dzieci skarżącej kasacyjnie - obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Przy zastosowaniu przepisów organy nie wzięły pod uwagę konkretnych okoliczności badanej sprawy, w tym: faktu, że z wnioskiem wystąpiła matka obywateli polskich, której w wyroku rozwodowym wydanym w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej nad nimi i ustalono, że miejscem ich zamieszkania będzie każdorazowe miejsce zamieszkania skarżącej kasacyjnie; a także wyroku Sądu Rejonowego w Płocku z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. IV P 343/19, w uzasadnieniu którego sąd wprost wskazał m.in. że skarżąca wykazała "brak potrzeby posiadania zezwolenia na pracę". Mając na uwadze powyższe, konkretne okoliczności badanej sprawy, za zasadne uznać należało zarzuty postawione zaskarżonemu wyrokowi. Wadliwie bowiem zaakceptowano stanowisko organów, co do zaistnienia w okolicznościach badanej sprawy przeszkód do przyznania wnioskowanych świadczeń na rzecz małoletnich obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku, a także o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z przedstawionych wyżej powodów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia za sporządzoną i wniesioną skargę kasacyjną, albowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.