II SA/Gd 277/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. S. na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia 31 października 2013 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. E. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XLV/989/13 Rady Miasta z dnia 31 października 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [..] w mieście G. Wcześniej zaś, tj. pismem z dnia 16 lutego 2021 r. skarżąca wniosła do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie przedmiotowej uchwały. Według skarżącej jej interes prawny został naruszony, albowiem już w samej treści uchwały przesądzono, że jej nieruchomość, która znajduje się na terenie planowanej trasy dwutorowej linii energetycznej 110 kV, dla której przystąpiono do sporządzania planu, przeznaczona jest pod zabudowę linii 110 kV, czym ograniczano jej możliwości wykorzystania i przeznaczenia nieruchomości. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, albowiem już dwukrotnie wcześniej skarżąca występowała z wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa oraz dwukrotnie tutejszy Sąd odrzucał jej skargi na tą samą uchwałę. Nadmieniono, że dotychczasowe skargi zawierały zarzuty tożsame z tymi wskazanymi w skardze z dnia 8 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Po wpływie skargi w pierwszej kolejności badana jest jej dopuszczalność w świetle obowiązujących przepisów. W sytuacji, gdy skarga nie spełnia warunków odnośnie jej przedmiotu, formy i treści w następstwie jej niedopuszczalności sąd nie przyjmie jej do merytorycznego rozpoznania i odrzuci. Z art. 58 p.p.s.a. wynika, że w przypadku spełnienia przynajmniej jednej z wymienionych w nim przesłanek skarga podlega odrzuceniu, w tym, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1), jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a) lub jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Przepisem szczególnym, o jakim mowa w tym uregulowaniu, jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej jako u.s.g., który ze względu na datę podjęcia kwestionowanej uchwały miał w niniejszej sprawie zastosowanie w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wówczas przepis ten stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może zatem wnieść wyłącznie ta osoba, której interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. Przedmiotem skargi jest uchwała nr XLV/989/13 Rady Miasta z dnia 31 października 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741), który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. W orzecznictwie utrwalił się jednolity pogląd, zgodnie z którym, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym wszczynającym jedynie procedurę uchwalenia planu. Uchwała ta jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy, więc nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów, w tym osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Tym samym nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. Dopiero bowiem ewentualnie uchwalony w przyszłości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, będzie mógł kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Przy czym wskazać trzeba, że rada gminy w miarę potrzeby może dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet przerwać procedurę jego sporządzenia i wycofać się z tej inicjatywy. W konsekwencji, uchwale o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu nie można nadać charakteru normatywnego kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów, co wyklucza możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2018 r., II OSK 2641/18 i z dnia 13 października 2020 r., II OSK 2403/20, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl i wskazane tam orzecznictwo). W świetle powyższego, przyjąć należało, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, wynikającego z prawa własności nieruchomości (art. 140 k.c.). Ochrony sądowej swoich praw skarżąca będzie mogła domagać się, wnosząc ewentualnie skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli zostanie on uchwalony i będzie ingerował w przysługujące jej prawo własności. Zaskarżona uchwała zawiera wyłącznie zapowiedź sporządzenia takiego planu i niczego w zakresie stanowiących własność skarżącej nieruchomości nie zmienia. Odnosząc się do kwestii dwukrotnego odrzucenia przez tutejszy Sąd poprzednich skarg skarżącej na tą samą uchwałę postanowieniami z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 73/14 i z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt II OZ 600/14, wyjaśnić należy, że nie jest to sytuacja objęta dyspozycją art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Nie można było bowiem przyjąć, że sprawa objęta niniejszą skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona, albowiem prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego odrzucające skargę oznacza jedynie, że sąd sprawy nie rozpoznawał z powodu niedopuszczalności skargi (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 385). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę.